В Украине на сегодняшний день есть более 800 действующих законов, десятки тысяч подзаконных актов, однако, как известно, качество государственного управления, да и жизнь общества в целом, зависят не от количества законов и других нормативно-правовых актов, а от их качества и реализации, то есть выполнения. А борьба за качество и правильное выполнение законов в нашей стране десятки лет упирается в проблему отсутствия т.н. «закона о законах», который бы урегулировал порядок подготовки нормативно-правовых актов и их принятия, юридическую технику их написания и порядок толкования во время реализации.
Необходимость в систематизации правил и алгоритмов конструирования правовых актов, а также регуляции вопроса вступления в силу и утраты их действия назрели давно. Попытки законодательно урегулировать эти вопросы в Украине делались, еще начиная с конца 1990-х. Почти каждый созыв парламента вносил несколько версий законопроектов «О нормативно-правовых актах» или «О законах и законотворческой деятельности», в частности потому, что ученые харьковской и киевской юридических школ, которые адвокатировали необходимость принятия этих актов, имели разные подходы к регулированию данного вопроса. К сожалению, ни один из упомянутых документов так и не был принят.
Очередная попытка разработать законопроект по этому вопросу датируется 25 ноября 2019 года. В тот день министр юстиции Денис Малюська создал рабочую группу для подготовки нового варианта законопроекта «О нормативно-правовых актах». Группа Минюста активно работала до апреля 2020-го. За это время обсудили и согласовали структуру и предмет регулирования законопроекта. Опираясь на результаты работы группы, работники Минюста подготовили текст законопроекта и представили его для межведомственного согласования в начале 2021 года. Но процесс разработки этого документа почему-то так и не был завершен.
Вместо этого мы увидели от правительства проект закона «О правотворческой деятельности» (реестр. №5707 от 25 июня 2021 г.), внесенный первым заместителем главы Верховной Рады Русланом Стефанчуком вместе с главой Верховной Рады, заместителем главы ВРУ, а также более чем 190 народными депутатами. Законопроект вот-вот внесут в зал и проголосуют в первом чтении. Вот что такое авторитетные авторы законодательной инициативы!
Несмотря на другое название этого документа, структура и примерно 85% его текста заимствованы из предыдущего законопроекта рабочей группы Минюста. Но во время доработки документа народные депутаты Украины не провели никаких публичных консультаций по такому важному законопроекту или хотя бы обсуждения с членами рабочей группы Минюста, которая работала над ним в 2020 году. В связи с этим законопроект — пусть даже архиважный и актуальный на сегодняшний день — имеет существенные проблемы с полнотой правового регулирования, а также содержит ряд недостатков теоретическо-терминологического характера и много ошибок юридическо-технического характера, которых можно было избежать, если бы документ готовили на надлежащем уровне.
К сожалению, большинство законодательных актов, которые подают депутаты, а затем голосует и парламент, крайне низкого качества. Только 40% из них имеют положительные выводы ГНЭУ (хотя и ко многим выводам ГНЭУ есть вопросы), также немало замечаний почти к каждому закону пишет юридическое управление парламента. Таким образом, законопроект о том, как правильно писать законы, сам рискует попасть в разряд некачественных.
Рассмотрим другие из основных недостатков этого законопроекта (на самом деле их значительно больше. — См. Анализ законопроекта ЦППР, Вывод ГНЭУ ВРУ):
- Слишком суженный предмет правового регулирования законопроекта.
Из предмета своего правового регулирования законопроект почему-то изымает все вопросы, связанные с референдумами, военным и чрезвычайным положениями, а также с «применением Вооруженных сил Украины, проведением операций Объединенных сил, антитеррористических операций и другими неотложными вопросами обеспечения обороноспособности государства» (см. ч. 2 ст. 1. Здесь и далее ссылка на соответствующие положения законопроекта). Что касается проведения референдума, то это приводит к изъятию из субъектов правотворчества народа и возвращает нас к советской традиции государственной природы права. Однако в других сферах проблема намного глубже, поскольку законопроект фактически позволяет, например, принимая решение относительно военного и чрезвычайного положения, руководствоваться не принципами и правилами правотворчества, а политической целесообразностью и волюнтаризмом.
Кроме того, в законопроекте игнорируются вопросы юридической формы и соотношения законов о внесении изменений в Конституцию Украины и самой Конституции Украины — фундаментальный вопрос, который не следует обходить вниманием, упорядочивая правила нормотворческой техники.
- Противоречивые принципы правотворческой деятельности (ст. 3). В частности, в законопроекте вообще не упоминается самый важный принцип — принцип правовластия (верховенства права), который должен был бы раскрываться согласно практике Европейского суда по правам человека; нетрадиционно определен принцип пропорциональности (пункт 6 этой статьи); непонятно, какое отношение к принципам имеет ресурсная обеспеченность (пункт 10) и т.п.
- Противоречивое и неполное определение «участников правотворческой деятельности». Определяя в ст. 4 участников правотворческой деятельности, авторы законопроекта не упоминают субъектов права правотворческой инициативы, но в ст. 37 они их фактически отождествляют с субъектами правотворческой деятельности, что на самом деле не так. Например, субъектом законотворчества является Верховная Рада, но правом законодательной инициативы наделены президент, правительство и каждый народный депутат отдельно. Недостатком ст. 4 является также перечень государственных органов (см. пункт 5 ч. 2 этой статьи), поскольку в нем упоминаются органы, которым не надлежит иметь правотворческие полномочия, например администрация государственной службы спецсвязи и защиты информации. Такие нормы могут дополнительно усложнить процесс наведения порядка в организации исполнительной власти согласно принципам надлежащего правления.
- Юридически некорректны и непонятны нормы законопроекта относительно делегирования правотворческих полномочий. Делегирование правотворческих полномочий — это полномочия одного органа другому принять определенный акт. В частности, ст. 5 не предусматривает наиболее распространенного вида делегирования правотворческих полномочий, который действует на практике (от парламента к правительству — согласно закону). Самое странное, что законопроект предусматривает, что «делегирование правотворческих полномочий осуществляется путем издания индивидуального правового акта». То есть, иначе говоря, полномочия органа власти или местного самоуправления определяются индивидуальным правовым актом, однако Конституция определяет, что «органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти» (см. ч. 3 ст. 143 Конституции Украины).
- Законопроект включает в систему нормативно-правовых актов Украины акты СССР и УССР. В частности, ч. 4 ст. 9 определяет, что «в систему нормативно-правовых актов Украины относятся акты органов государственной власти и управления Союза ССР, Украинской ССР, Украинской ССР, которые являются действующими согласно пункту 1 раздела XV Конституции Украины и относительно которых не принято решение об их неприменении на территории Украины и/или прекращении», вместо того чтобы упомянуть о них в переходных положениях, как это сделано в Конституции Украины. Непонятно, зачем на тридцатом году независимости нашего государства снова узаконивать эту советчину. Кстати, все кодексы и законы, принятые Верховной Радой УССР, у нас давно являются законами Украины, за исключением двух, если верить базе данных нормативно-правовых актов на сайте парламента, — Закона о президенте УССР и Жилищного кодекса УССР. Кто знаком с этими текстами, понимает, почему их нельзя просто превратить в закон или кодекс Украины. Василий Артюшенко, ZN.UA
- Законопроект вводит новое понятие — «программный правовой акт», которым называет то, что вообще не является правовым актом. В нем определяется, что это «документ программно-целевого характера, в котором отражаются основные направления развития публичной политики» (ст. 15), т.е. документ, который не является правовым актом по определению. Там же содержатся примеры «программных правовых актов»: послание президента, коалиционное соглашение, программа деятельности КМУ… Фактически делается попытка назвать документы политики правовыми актами.
- Законопроект поверхностно и неполно регулирует вопрос планирования правотворческой деятельности. Нет возражений против важности регулирования планомерной правотворческой деятельности в таком акте, но ст.ст. 17-19, посвященные этому вопросу, регулируют его выборочно и некачественно. В частности, согласно логике законопроекта, планирование правотворческой деятельности никоим образом не связано с анализом политики ни в директоратах министерств, ни в комитетах Верховной Рады Украины и вообще не связывает ни с одним документом политики (на самом деле все должно быть наоборот). Кроме того, предусмотренные обязательные текущие и перспективные планы правотворческой деятельности выглядят искусственными, оторванными от деятельности соответствующих органов.
- Противоречивый подход к концепциям нормативно-правовых актов и публичных консультаций (ст. 21). В законопроекте, во-первых, предполагается необходимость подготовки концепций, но не для всех проектов нормативно-правовых актов и даже не для всех законов (при этом снова нет связи концепций этих актов с документами политики, которым они должны отвечать, по стандартам должного правления). Во-вторых, предполагается, что Кабинет министров должен отдельно утверждать своим решением (непонятно, каким) каждую концепцию проекта акта, а затем отдельно рассматривать сам проект акта (что вдвое увеличивает нагрузку за пленарные заседания правительства). В-третьих, публичные консультации относительно концепций и проектов актов также необязательны, согласно положениям законопроекта. Публичным консультациям посвящена еще и отдельная ст. 39, которая содержит ряд некорректных норм. Например, ч. 6 этой статьи может толковаться таким образом, что на основе информации, полученной на публичных консультациях, нельзя подготовить обращение граждан (петицию).
- Законопроект не решает вопрос хаоса в структуре законов, других актов (ст. 27). В законопроекте просто приводится перечень всех возможных вариантов названий структурных элементов законов — разделы, подразделы, главы, параграфы, но не определяется, когда какое название следует использовать. Таким образом, вместо урегулирования этого важного элемента юридической техники подготовки актов законопроект узаконивает хаос, возникший из-за продолжительного отсутствия четких правил структурирования актов.
- Положения законопроекта о юридической экспертизе проектов нормативно-правовых актов содержат нормы, которые не является и не должны быть предметом регулирования данного закона (ст. 38). В частности, ч. 3 этой статьи предусматривает, что юридическую экспертизу проектов актов правительства осуществляет Министерство юстиции, что не отвечает стандартам должного правления. На практике это приведет к подмене юридической экспертизы политическим видением министерства, которое должно быть изложено в выводе министерства на проект акта, а не в юридической экспертизе. Часть 4 этой статьи почему-то также монополизирует Национальную академию правовых наук для независимой юридической экспертизы. Василий Артюшенко, ZN.UA
- Законопроект узаконивает возможность необнародования нормативно-правовых актов. Вопреки стандартам должного правления, в законопроекте воспроизводится советская практика необнародования нормативных актов, содержащих информацию с ограниченным доступом, секретную или служебную информацию (см. ст. 43, 45, 46). Согласно европейским подходам, индивидуальные акты могут быть секретными, а нормативные — нет. Авторы законопроекта почему-то считают иначе.
- Законопроект не решает все проблемы регулирования пробелов и коллизий при правоприменении. В частности, согласно ст. 57, аналогия закона и аналогия права как методы преодоления пробелов правового регулирования допускаются исключительно для судов. Как поступать органам исполнительной власти и местного самоуправления, их должностным лицам, если они имеют дело с пробелом в правовом регулировании, законопроект ответа не дает. Кроме того, положение о коллизионном регулировании (ч. 2 ст. 60) не учитывает критерия цели правового регулирования, который следовало бы применять, наряду с темпоральным и содержательным критериями. Отсутствие этого критерия на практике и приводит к неправовому позитивизму в нашем правоприменении.
- И последнее — в законопроекте есть терминологическая и смысловая путаница, в частности термины часто либо употребляются в несвойственном для законодательства и правовой доктрины значении, либо обозначают явления, которые не имеют к ним никакого отношения. Например, термин «правовой» употребляется, согласно советской традиции, в значении «юридический», а не в значении «отвечающий праву» (ст. 38 и 61); «разумный срок» исчисляется конкретным количеством дней (ч. 3 ст. 39), — на самом деле, по общему определению, это кратчайший срок, необходимый для всестороннего, полного и качественного рассмотрения и решения какого-то вопроса, или срок, связанный с каким-то событием, имеющим отношение к рассмотрению вопроса, который не может измеряться конкретным количеством дней; «правотворческая деятельность» почему-то понимается как «нормотворчество» + «планирование» (ч. 1 ст. 2), хотя все-таки это разные виды деятельности; «действие нормативно-правового акта во времени» раскрывается через призму его применения, а не определения времени, когда произошли, происходят или будут происходить события, к которым можно применять акт (ст. 47); «правовой мониторинг» по смыслу законопроекта не отвечает сути этого явления в реальности (ст. 61-65) и т.п.
Таким образом, несмотря на то что вопросы упорядочения нормотворческой техники, в частности, и правотворческой деятельности в целом архиважны и актуальны, проект Закона «О правотворческой деятельности» №5707 эту миссию не выполняет. Поэтому предлагаем Комитету по правовой политике Верховной Рады создать рабочую группу, которая серьезно и коренным образом доработает его текст, ведь принятие законопроекта в текущей редакции породит больше проблем в правотворческой деятельности, чем их решит.
Вполне понятно, что «закон о законах» должен лечь в основу правового регулирования нормотворческой деятельности в государстве. Такой законодательный акт должен быть подготовлен безупречно, с точки зрения юридической техники, и служить образцом для всех актов на будущее. К сожалению, законопроект №5707 с этой задачей пока что явно не справляется.