Отечественную конституционную ассамблею критикуют страстно и увлеченно. Противники действующей власти называют КА игрушкой в руках президента, инструментом обмана доверчивого населения. Забавно, но множественных хулителей нисколько не смущает то обстоятельство, что обличаемая ими структура еще даже не создана. Орган, призванный разработать план корректировки главного документа страны, появится не раньше конца нынешнего года. А его работа, по предварительным прикидкам, займет не менее двух лет.
Обсуждение концепции создания ассамблеи - в самом разгаре. Ее судьба в руках двух тесно взаимодействующих команд - группы научных консультантов и научно-экспертной группы по подготовке Конституционной ассамблеи (в обиходе - «НЭГРУ»), возглавляемой экс-президентом Кравчуком. Именно последнюю чаще всего ошибочно именуют ассамблеей, столь же безосновательно величая Леонида Макаровича главой КА. На плечи 13 консультантов легла вся тяжесть черновой работы. Забота 21 «негра» (хотя на самом деле они, скорее, «белые воротнички») - утверждение концепции формирования и организации деятельности КА. Первую группу сформировали квалифицированные знатоки конституционного права, вторую - ректоры профильных вузов и «генералы» от юриспруденции. Если не ошибаюсь, пятеро «негров» являются крупными специалистами в области уголовного права. Спешу успокоить противников режима: данное обстоятельство (весьма печальное, не спорю) еще не повод говорить о том, что власть готовит конституцию полицейского государства.
Забегая немного вперед, выскажу гипотезу: власть, похоже, еще не знает, чего конкретно она хочет от конституционной реформы. Время для отработки конкретных задач у нее еще есть. Во всяком случае, она так думает. Резонно предположить и другое: Банковая прогнозируемо рассчитывает - будущая ассамблея действительно будет послушным инструментом в ее игре. Но то, что это будет именно так, отнюдь не факт. И потому, что принципы формирования ассамблеи, ее персональный состав, методология деятельности, механизмы корректировки Основного Закона и (тем более) сама идеология реформирования главного документа страны пока существуют исключительно в виде эскизов, предложений и теорий. И потому, что в обеих группах присутствует немало людей, чья принципиальность, независимость и порядочность не должна вызывать особых сомнений.
И если можно прогнозировать, что Банковая рассматривает Конституционную ассамблею как эффективный способ упрочить свою власть, то резонно предположить и другое. В Украине есть немало людей, не только искренно мечтающих о создании более совершенной Конституции, но и считающих ассамблею единственно возможным механизмом реализации своей мечты. И то, что их планы могут не совпадать с планами режима, подобных прагматичных идеалистов, похоже, не смущает. Иллюзорно? На первый взгляд, да. Но большинство этих людей слишком давно знакомы с политикой и слишком хорошо знакомы с политиками, чтобы считать их наивными романтиками.
Что в имени твоем?
Сначала несколько слов о дефинициях.
Что такое конституционная ассамблея? Обычно так именуют специальный, как правило, выборный орган, создаваемый для разработки и принятия новой конституции (либо новой редакции конституции) государства.
Прообразами конституционных ассамблей (учредительных собраний) считают американский Конвент и французское Национальное собрание, принявшие (соответственно в 1787 и 1791 г.) конституции США и Франции. Впрочем, первая обрела свою силу только после ратификации всеми 13 существовавшими на тот момент штатами, а вторая - после фактического утверждения королем. Да и сами ассамблеи не были органами всенародного представительства в современном понимании этого слова. Американский Конвент сформировали с помощью механизма непрямых выборов. А французское Национальное собрание являлось, по сути, самопровозглашенным высшим представительским и законодательным органом страны. Но и в том, и в другом случае не ставилась под сомнение легитимность конституционных собраний. Проще говоря, и американские, и французские законотворцы опирались на очевидное доверие народа, признававшего за ними право принимать судьбоносные решения. В истории с французской конституцией речь шла о фактическом соглашении между народом (выражавшем свою волю через представителей) и монархом. Так родилось явление, получившее в науке название «договорной концепции конституции» и позволившее в дальнейшем говорить о конституции как о некоем общественном договоре между народом и властью. Что, впрочем, происходит далеко не всегда.
Кстати, самая древняя европейская конституция, норвежская (подарившая стране независимость), также появилась не без участия монарших особ. Она была принята в Эйдсволле в 1814 году учредительным собранием, которое созвал датский принц после отказа короля Дании от норвежской короны.
В некоторых случаях полномочия конституционных ассамблей не ограничиваются законотворчеством. Так, КА Туниса в 1957 году не только объявила наследственную монархию республикой, но и провозгласила Хабиба Бургибу ее первым президентом. В 1953-м национальная конституционная ассамблея Венесуэлы утвердила временного диктатора страны генерала Маркоса Переса Хименеса на посту полноценного президента страны.
Специально созванные конституционные ассамблеи (учредительные собрания) принимали непосредственное участие в разработке и принятии конституций постфашистской Италии в 1947-м, постколониальной Индии в 1950-м, постсоциалистической Болгарии в 1991-м. В 1969-м в промежутке между военными переворотами успела благословить конституцию страны ассамблея Ганы. Учредительные собрания и ассамблеи были творцами конституций в Боливии в 1967-м, Бангладеш в 1972-м, Португалии в 1976-м, Намибии в 1990-м, Румынии в 1991-м. Аргентинская конституция, появившаяся на свет в далеком 1853-м, пережила семь реформ. И во всех случаях инструментом ее модернизации служила специально созываемая учредительная ассамблея.
Определить форму правления и конституцию государства было призвано и выбранное в 1917 году Всероссийское учредительное собрание. Но его деятельности, как известно, положила конец сакраментальная фраза матроса-анархиста Анатолия Железнякова: «Я получил инструкцию, чтобы довести до вашего сведения, чтобы все присутствующие покинули зал заседаний, потому что караул устал».
Мировая практика знает немало случаев, когда функции конституционной ассамблеи на время перебирает парламент страны. Так было, скажем, в Греции, Голландии, Таиланде, Пакистане. Подобным образом принималась постдиктаторская конституция Бразилии в 1988-м, ослабившая президентское влияние и установившая жесткий контроль исполнительной власти над законодательной.
Известны случаи, когда полномочия конституционных ассамблей не выходили за рамки совещательных структур. Самый яркий пример - ЮАР. О конституционном опыте этой страны когда-то на страницах нашего издания упоминала Марина Ставнийчук. Но и в этом случае главными правилами создания специфического органа были широкая представительность и максимальная легитимность. Деятельность КА ЮАР превратилась в многолетний, многоэтапный и многоуровневый переговорный процесс, в который были вовлечены все мало-мальски влиятельные партии Южной Африки.
Глава ассамблеи Сирил Рамафоза в 1995-м сформулировал задачу руководимого им органа исчерпывающе и доступно: «Принятие конституции не должно быть монополией 490 членов ассамблеи. Люди должны чувствовать, что это их конституция - конституция, которую они знают и которая принадлежит им. Поэтому мы должны создать такую конституцию, которая будет в полной мере легитимна, конституцию, которая будет выражать чаяния нашего народа».
Насколько легитимной окажется наша ассамблея? Об этом чуть ниже.
Как это делалось в Украине
Принять конституцию независимого государства при помощи Учредительного собрания (Установчих зборів) рассчитывала и Центральная Рада. Процесс начался сразу же после провозглашения Первого универсала. По инициативе руководства ЦР была создана конституционная комиссия во главе с Михаилом Грушевским. Но планам не суждено было сбыться. Конституцию УНР утвердила сама Центральная Рада. В последний день ее существования.
В новейшей истории страны попытки создать конституционную ассамблею предпринимались неоднократно, но они не выглядели слишком энергичными. Помнится, впервые о возможности появления КА осторожно заговорили эксперты в канун подготовки Конституции образца 1996-го. Но должного продолжения предложение не получило. Следующим сделал ход… Леонид Кучма. Мало кто помнит о его идее созыва Конституционной ассамблеи, возникшей весной 2003-го. Необходимость созыва такого органа тогдашний гарант мотивировал неспособностью парламента реформировать политическую систему государства. Однако сам оказался неспособным реализовать задуманное.
Настоящим подвижником идеи создания выборной Конституционной ассамблеи можно считать Игоря Колиушко. Известный правовед долго и настойчиво убеждал общественность в необходимости появления КА. В том числе и со страниц нашего еженедельника. В своей статье юрист и политик называл созыв ассамблеи единственно возможным легитимным способом принятия нового Основного Закона. В своей аргументации он опирался на положения пятой статьи Конституции и на известное решение Конституционного суда от 11 ноября 1997 года. В котором было отмечено: «Принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины было непосредственным актом реализации суверенитета народа, который только одноразово уполномочил Верховную Раду Украины на ее принятие». По мнению Колиушко, КА должна была формироваться путем проведения всеукраинских выборов. Членов Конституционной ассамблеи предлагалось избирать на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования по смешанной, пропорционально-мажоритарной системе, предполагающей три различные формулы выдвижения.
Многие идеи, высказанные Колиушко, нашли свое отражение в зарегистрированном в марте 2008 года в ВР Тарасом Стецькивым, Владимиром Стретовичем и Николаем Томенко законопроекте о процедуре подготовки новой редакции Конституции.
Согласно этому документу, разработанная КА новая редакция Конституции должна быть вынесена на всеукраинский референдум. Как и в варианте Колиушко, Конституционную ассамблею предлагали сформировать из 300 народных избранников, выбранных по смешанной схеме. Надо ли говорить, что идея не нашла парламентской поддержки ни во времена Ющенко, ни при Януковиче.
И что дальше?
Тем не менее, именно действующий гарант благословил идею создания Конституционной ассамблеи, поддержав начинание Леонида Кравчука. Указ «О поддержке инициативы о создании Конституционной ассамблеи» появился 21 февраля текущего года.
Зачем это понадобилось Леониду Макаровичу? Некоторые близкие к нему люди говорят о намерении заскучавшего экс-президента оставить еще один глубокий след в отечественной истории. Меркантильные, тем более угоднические мотивы сподвижники Кравчука отметают напрочь.
Зачем это понадобилось Виктору Федоровичу? Он получает дополнительный козырь в будущей схватке за власть. На работу КА, как мы уже отмечали, отводится не менее двух лет. Реальный старт состоится не раньше будущего года. То есть проект изменений будет готов, в лучшем случае, в
2014-м. К этому времени Янукович будет знать, как именно отстаивать свое право находиться у кормила. От этого будет зависеть и характер очередной «политреформы». Брать в расчет мнения будущих конституционных демиургов на Банковой вряд ли кому-то приходит в голову. Там любой спец рассматривается исключительно как послушный разработчик мелких частностей чужих грандиозных озарений.
Важная деталь. По не до конца подтвержденной, но заслуживающей доверия информации, над возможными конституционными изменениями уже корпят не только отдельные спецы на Банковой, но и группа, специально созданная в одном из исследовательских институтов.
Сказанное выше - самый очевидный, но, наверное, не единственный мотив власти. Ибо есть еще как минимум два.
Во-первых, реформировать Конституцию власть обещала избирателям и Западу. И ей необходимо как минимум обозначить свою готовность проделать это. Во-вторых, она перехватывает инициативу у оппозиции. Она «регистрирует на себя» бренд «Конституционная ассамблея». Прекрасно понимая, что никаких всенародных, прямых, тайных выборов в этот орган она не допустит. Она поднимает на щит красивую идею в надежде, что какая-то часть населения поверит в ее искренность. Она получает возможность привлечь к работе над законопроектом значительную часть лучших юридических сил, отрезая своим оппонентам возможность прибегнуть к их помощи и совету.
Но выяснилось, что среди тех, кто ныне чертит эскиз будущей КА, немало искренне заинтересованных в том, чтобы будущий орган не оказался карманным. В планах Банковой значилось, чтобы ассамблея обрела статус совещательного органа при президенте. Однако оказалось, что в обеих группах большинство смотрит на этот вопрос иначе. Согласно проекту концепции, деятельность КА будет осуществляться на принципах самоуправляемости и независимости. А сам орган планируется определить как вспомогательный со специальным статусом. Насколько нам известно, такой подход был поддержан и Кравчуком на недавнем заседании НЭГРУ 11 июля. Более того, с подачи Леонида Макаровича обсуждается новый формат определения квот.
Изначально столкнулись два принципиально различных подхода к формированию КА. Часть консультантов выступала за максимальные представительность и легитимность. За активное участие не только профильных юридических, но и общественных, в том числе правозащитных организаций, которые могли бы делегировать в ассамблею выборных представителей. Часть «негров», наоборот, выступала за то, чтобы весь список утверждался их группой. Банковая же, насколько можно судить, выступала за то, чтобы и персональный список из 100 человек, и концепция деятельности ассамблеи согласовывались с ней.
На сегодняшний день принято компромиссное решение. Не менее половины членов КА должны составлять юристы. Треть «ассамблеистов» выдвинет НЭГРУ, остальные будут делегированы извне. Большинство из них составят профессиональные юристы. Но присутствует и понимание того, что КА не должна стать «клубом по интересу». И не только в силу необходимой легитимности.
Несколько лет назад один из тех, кто сегодня занимается вопросами создания КА, судья КС в отставке Павел Евграфов сказал автору этих слов: «Любая реформа требует от реформаторов кругозора, терпения, хладнокровия и совести. А это - не профессиональные качества, это свойства человеческой натуры. К сожалению, дефицитные».
Более или менее реальные очертания КА должна обрести не раньше осени. Пока дискутируется вопрос о том, что состав и концепция ассамблеи должны утверждаться НЭГРУ и вводиться в действие указом президента без непосредственного согласования с ним. Вероятный механизм реформирования Конституции - подготовка законопроекта, который затрагивал бы все разделы Основного Закона, принятие документа парламентом и утверждение его на референдуме.
Так что все только начинается…