По результатам 2021 года, Украина потеряла один балл в ежегодном Индексе восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) от Transparency International. Грузия, Армения и Молдова до сих пор впереди.
На фоне происходящих событий эта потеря может показаться незначительной, хотя и неприятной. Но эксперты знают, что такие данные следует рассматривать не точечно, а системно, чтобы понять масштаб и контекст.
СРІ состоятельной здоровой страны
Государств без коррупции не существует. В том же Индексе восприятия коррупции страны-лидеры не достигают даже 90 баллов из 100 возможных. В этом году Дания, Новая Зеландия и Финляндия набрали по 88 баллов, и это лучший результат среди всех 180 стран.
То есть ни одна страна не способна полностью преодолеть эту проблему. Сколько бы денег ни вкладывалось в борьбу с коррупцией и какие бы идеальные законы ни принимались, всегда найдутся те, кто попытается и сможет их обойти или оттянуть реформу.
Впрочем, есть общепринятые принципы противодействия коррупции: предотвращение и наказание. С одной стороны, следует уменьшить простор для коррупции, с другой — дать последствиям произойти там, где превенция не смогла. Когда мы говорим о высоких уровнях прозрачности и подотчетности, действенной системе сдерживаний и противовесов, справедливом распределении ресурсов, доверии к власти и ее институтам, — это все о низком уровне коррупции.
Но что скрывается за этими общими фразами, что сделали и не сделали в Украине, чтобы быть с сильным иммунитетом к коррупционным проявлениям?
Пациент, скорее, жив или мертв?
После Революции Достоинства позиции Украины в СРІ только росли. Но по результатам 2019 года произошел первый спад, символизировавший стагнацию в последние два года президентской каденции Петра Порошенко. Уже через год мы получили рост на три балла, и вот в этом году — минус один. Поэтому в целом получается, что нынешний результат Украины повторяет показатели 2018 года.
Означает ли это, что за три года в Украине ничего не изменилось в антикоррупционной сфере? Конечно, нет. Во время так называемого турборежима 2019 года народные избранники приняли ряд крайне важных антикоррупционных законов и в последующие два года хотя и без прежнего азарта, но продолжали улучшать законодательство в этой сфере.
Так, в конце 2020 года Верховная Рада вернула НАПК все полномочия, утраченные из-за решения Конституционного суда от 27 октября 2020-го, и это позитивно повлияло на наш нынешний СРІ. Также удалось сохранить и улучшить институт изобличителя, обновить закон о работе АРМА (Нацагентство по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений, три года ждало этих изменений) и наконец привести деятельность НАБУ в соответствие с Конституцией Украины. До этого КСУ дважды признавал неконституционным право президента назначать директора Бюро, чем в целом ставил под сомнение все решения Артема Сытника за семь лет работы.
Но все эти изменения были продолжением процессов, заложенных ранее: некоторые задумывались во время «турборежима», а остальные — еще в последние годы президентства Порошенко. Да и продвигались эти инновации иногда со скрипом.
На что способно государство с низким Индексом восприятия коррупции?
Главная причина просадки Украины в Индексе в том, что многие важные антикоррупционные задачи затягиваются, замораживаются или откладываются на неопределенное время.
В прошлом году «Трансперенси Интернэшнл Украина» сформировала три системные рекомендации, из которых власть две выполнила частично, а одну не выполнила вообще. Кроме того, некоторые процессы, а именно вывод из-под действия профильного закона публичных закупок, политическое влияние на процесс избрания руководителя САП, отсутствие стратегического видения в борьбе с коррупцией, — лишь усилились. Результат мы видим в баллах Индекса.
К сожалению, приходится констатировать, что власть концентрирует свои усилия не столько на достижении обещанной победы над коррупцией, сколько на усилении или удержании влияния на разные ветви власти, в том числе на антикоррупционную экосистему.
Но на пороге обострения ситуации по безопасности мы должны вновь мобилизоваться, как в 2014-м, ведь это действительно вопрос нашего выживания и дальнейшего благополучия. Наша обороноспособность и сила государства как системы взаимоотношений и правил зависят от устойчивых институтов и финансовой состоятельности. Поэтому мы предлагаем усилить государство, пока есть время.
Пять конкретных шагов, которые могут помочь вырасти в СРІ
- Завершить конкурсы и избрать профессиональных, независимых и добросовестных руководителей органов антикоррупционной экосистемы: Специализированной антикоррупционной прокуратуры, Агентства по розыску и менеджменту активов, Национального антикоррупционного бюро.
Независимый, профессиональный и опытный руководитель является залогом успеха работы каждого органа, а в случае антикоррупционных органов — еще и угрозой для некоторых представителей коррумпированной политической элиты и разного рода групп влияния. За семь лет решительной антикоррупционной реформы не было ни одного дня, чтобы руководящий состав всех пяти антикоррупционных органов был сформирован полностью.
Ни один конкурс на руководителя антикорроргана не проходил легко, а именно — без длительного формирования комиссии и без политического влияния на нее, без задержек и подозрений, что члены комиссии хотят протянуть явно удобного для власти кандидата, без медийных атак на сам процесс.
Единственным исключением стал конкурс на руководителя НАПК, проведенный в 2019 году. Но тогда в стране было окно возможностей, — сейчас оно уже закрылось.
Опыт конкурса в САП, длящегося уже 16 месяцев, может заложить тенденцию, когда каждые 5–7 лет с окончанием каденции того или иного руководителя в Украине будет начинаться эпохальный (или, скорее, цирковой) процесс по избранию преемника.
К начатым и до сих пор незавершенным конкурсам в САП и АРМА, весной добавится еще и конкурс на руководителя НАБУ. С одной стороны, он больше защищен от вмешательства извне благодаря гарантированному участию международных экспертов в комиссии, с другой — власть точно будет пытаться повлиять на его результаты, применяя различные инструменты.
Но если власть действительно хочет доказать свою неуступчивость коррупции, то быстрое завершение конкурсов в САП и АРМА, а также прозрачный, короткий по времени и эффективный конкурс в НАБУ могут стать подтверждением этому.
- Принять государственную Антикоррупционную стратегию и программу по ее имплементации.
С 2017 года в Украине нет стратегического видения преодоления коррупции. С 2020 года новая пятилетняя стратегия, разработанная НАПК при участии большого количества экспертов, лежит в Верховной Раде. В ноябре 2020-го она была проголосована в первом чтении, далее в марте 2021 года профильный комитет закончил рассмотрение поправок и финализировал ее. Но у депутатов не находится ни времени, ни желания все же принять этот документ.
Преодоление коррупции — это комплекс системных разноплановых мер, которые должны быть направлены на конкретную и измеряемую цель. И именно стратегия с четким понятным планом ее имплементации может стать указателем, как и куда двигаться государству в целом и участникам процесса борьбы с коррупцией в частности.
- Провести реформу конституционного правосудия с учетом выводов, предоставленных Венецианской комиссией.
Судебная система остается самой большой угрозой устойчивости реформ во всех сферах. В 2021 году мы тратили время на преодоление последствий решения Конституционного суда Украины в отношении антикоррупционной реформы. На рассмотрении в КСУ остаются ключевые законы, в частности закон о создании антикоррупционного суда, вопрос о декларировании и мониторинге стиля жизни.
Дело в том, что судьи Конституционного суда были назначены разными субъектами в разное время (съездом судей Украины, Верховной Радой и президентом), и у каждого из них оговорен девятилетний срок на должности. Но процедура избрания на практике была далека от конкурсной. С уходом с должности очередного судьи необходимо назначать нового, который был бы отобран в рамках реального конкурса. А это уже должно предусматривать проверку знаний и добросовестности кандидата. Таким образом, со временем мы получим обновленный состав КСУ.
Изменить ситуацию с КСУ возможно, внедрив рекомендации Венецианской комиссии. А именно — создать орган, который будет осуществлять проверку кандидатов на должность судьи КСУ и включать международных экспертов и представителей общественности, сузить объем решений КСУ и т.п.
- Обеспечить прозрачный учет государственной собственности и продолжить курс на приватизацию.
За 30 лет независимости Украина не смогла избавиться от советского наследия в виде непрофильной государственной собственности и неэффективных государственных предприятий. В нашей стране с советских времен господствует мнение: если оно государственное, то должно таковым и оставаться, несмотря на состояние, в котором находится. Обычно такие предприятия полуразрушены и не приносят пользы государству.
Государственные предприятия являются одними из самых крупных ячеек коррупции. Приватизация по четким и прозрачным правилам при конкурентных условиях является настоящей панацеей в борьбе с этим. И ускорение такого курса при поддержке всех ветвей власти — это то, что государство может сделать при наличии желания, то есть политической воли.
- Минимизировать риски принятия законопроектов, выводящих закупки из-под действия Закона Украины «О публичных закупках».
Последний год был очень неудачным для сферы публичных закупок — значительно увеличилось количество исключений из-под действия профильного закона. Одним из ключевых мотивов для этих предложений и голосований было «потому что так быстрее». Но исключение из конкурентного поля определенных затрат государства вредно с точки зрения стоимости и эффективности. Не буду отрицать, что некоторые решения действительно требовали немедленной реакции, но их единицы и точно не на миллиарды гривен.
Смена фокуса с решения краткосрочных задач на стратегические, которые дадут результаты в среднесрочной перспективе, — это то, на что власти нужно направить свои усилия. Сфера публичных закупок требует комплексных изменений, а не точечных.
Без политической воли сохранить приобретенное и реализовать новое и прогрессивное будет сложно. Впрочем, украинский опыт показывает: если давление снизу достаточно сильное, центры принятия решений мотивированы. Вы меня поняли ;)