Власть также должна определиться и с системой управления на субрегиональном (районном) уровне. Ведь там, по сути, сталкиваются интересы местного самоуправления и исполнительной власти.
Критически важно, чтобы субрегиональный уровень в ходе реформы стал опорой центральной власти в районе, а не инструментом манипуляций местных элит. Что сейчас и происходит, когда и правительство, и парламентский комитет стали заложниками слабости президентской вертикали и в регионах, и в районах при финальном утверждении перспективных планов областей.
Первый этап децентрализации и объединения громад прогнозируемо оставил районные рады без полномочий. Кроме одного - возможности местных и региональных элит шантажировать центральную власть с помощью давления на председателя районной государственной администрации (РГА) из-за нормы Конституции и закона, позволяющей решением райрады поднять вопрос о снятии главы райадминистрации.
Отключение же на субрегиональном уровне опции районной рады уже на ближайших местных выборах позволит сбалансировать власть, исключив проявления феодализма и диктата местных князьков в будущем. Ключевым станет государственный интерес.
Как это работает? И возможно ли это в условиях действующей Конституции? Объясняю.
Район как центр концентрации административной элиты
Формирование административно-территориального устройства - необходимое условие для создания эффективной публичной власти. И оно должно отвечать задачам, возлагаемым на органы местного самоуправления и территориальные органы исполнительной власти на уровне административно-территориального устройства.
С базовым уровнем, громадами, вроде бы все понятно. Здесь сосредоточено большинство полномочий: и обеспечивающих безопасное и комфортное проживание жителей, их еще называют собственными, и по предоставлению социальных услуг, где есть государственный интерес, - делегированных полномочий.
На этом уровне не формируются территориальные органы исполнительной власти, для этого нет ни институциональных возможностей, ни необходимости. Хотя подразделения таких органов могут быть, если они обслуживают непосредственно граждан - полиции, службы по чрезвычайным ситуациям, социальной защиты.
Более или менее понятно и с региональным уровнем. Для местного самоуправления это проверенный практикой европейских стран уровень, где осуществляется региональное развитие, то есть концентрация ресурсов для преодоления диспропорции в развитии территории. У исполнительной власти на этом уровне тоже есть логичное применение - специфические и сложные задачи, которые не могут быть решены на субрегиональном уровне.
Именно на уровне новых больших районов заканчивается управленческая вертикаль исполнительной власти и решается больше всего вопросов, касающихся полномочий правительства, - все те, которые не передаются на областной по принципу субсидиарности. Фактически новые районы должны разгрузить области, как громады разгрузили районы, взяв на себя их полномочия. Это диктует требования к центрам новых районов, которые, как правило, должны быть достаточно крупными городами, где будет концентрироваться административная элита. Подробнее о принципах формирования районов мы уже писали.
Фактор медицинской реформы
А вот с местным самоуправлением на субрегиональном уровне далеко не все однозначно. Предоставление вторичной медпомощи как наиболее естественное полномочие этого уровня после централизации здравоохранения на уровне Национальной службы здоровья Украины (НСЗУ) уже не может быть основным, оправдывая создание районных рад. Создание повитовых школ пока не ко времени - сначала нужно закончить оптимизацию школ, что возможно лишь после формирования громад.
Можно говорить о содержании спортивных заведений, школ искусств с районного уровня, но расходы на эти нужды сравнительно невысоки, поэтому создавать отдельно политический орган на этом уровне нецелесообразно. Эти программы вполне могут быть реализованы в рамках межмуниципального сотрудничества. Формирование трудовых резервов через профтехобразование лучше всего осуществлять на региональном уровне. Содержание и капитальный ремонт дорог, соединяющих громады, как показывает практика, требуют концентрации финансовых, институциональных и производственных ресурсов, что, опять-таки, целесообразно реализовывать на уровне области.
Остается достаточно серьезная проблема с содержанием самих больниц. Ведь тарифы на медицинские услуги будут покрывать только медицинский компонент, как образовательная субвенция рассчитывается лишь на обеспечение образовательного процесса. Остальное - коммунальные услуги, ремонт помещений, содержание хозяйственного персонала - за счет местных налогов и сборов и закрепленного общегосударственного налога на доходы физических лиц.
Причем сейчас эти больницы содержатся за счет бюджетов городов областного значения, районных бюджетов, областных бюджетов, бюджетов объединенных территориальных громад, взявших на себя эту ношу. И в этом смысле областные больницы ничем не отличаются от районных и городских, - содержание помещений мало зависит от сложности медицинских услуг.
Поэтому есть три варианта. Первый - передать содержание больниц на областной уровень. Это самое простое решение, у которого, однако, есть недостаток, что в этом случае областная рада будет иметь дело с сотнями больниц, и ее приоритеты будут далеко не однозначными. В конце концов, по этому же принципу субсидиарности, если услуга может предоставляться на более низком уровне, то следует ее передавать именно туда.
Второй вариант - районный уровень, для чего следует создать представительный орган местного самоуправления - районную раду, которая и принимает решения о перераспределении средств районного бюджета.
И, наконец, третий - содержание из бюджетов базового уровня. Этот вариант якобы самый естественный, ведь априори такие больницы находятся в собственности именно территориальных громад. А районные и областные рады согласно Конституции только управляют этой собственностью. Проблема заключается в том, что больницы обслуживают жителей нескольких громад, поэтому логично, чтобы средства на их содержание формировались за счет бюджетов таких громад.
Технически это заключается в передаче средств в бюджет той громады, на территории которой располагается больница. В рамках межмуниципального сотрудничества это не совсем получается, поскольку оно предполагает добровольность, которая не всегда и не всюду есть даже в сфере собственных полномочий, например водообеспечения или утилизации мусора. Поэтому вопрос можно решить с помощью обязательных межбюджетных трансфертов в рамках статьи 93 Бюджетного кодекса, которая предусматривает, что такие трансферты осуществляются, если на территории громады нет или недостаточно инфраструктуры, необходимой для предоставления необходимых социальных услуг.
Расчеты таких трансфертов нужно проводить согласно единому порядку, утвержденному Кабмином. И отказ включать такие трансферты в состав бюджета громады должен расцениваться как бюджетное правонарушение, санкции за которое предусматривают даже остановку казначейского обслуживания местного бюджета.
Все три варианты предполагают перераспределение финансовых ресурсов, закрепленных за местными бюджетами. Сейчас согласно Бюджетному кодексу за районными бюджетами, бюджетами городов областного значения и объединенными территориальными громадами предусмотрено закрепление доли НДФЛ, которую в ходе фискальной реформы 2014 года определили, исходя из общего объема делегированных полномочий. После формирования громад, планируемого до проведения местных выборов, все они получат одинаковые полномочия и одинаковый набор источников дохода.
То есть в районных бюджетах не остается доходов. И если формировать районный уровень самоуправления хотя бы для финансирования содержания больниц, то деньги нужно забирать прежде всего у громад. И часть - из областного уровня, которая сейчас направляется на содержание областных больниц. Это не очень понравится мэрам городов и ОТГ, а также областным лидерам. Альтернативой может быть перераспределение НДФЛ в пользу областного или базового уровня в зависимости от того, какой вариант будет принят. Можно оставить статус-кво для областных больниц, которые продолжат содержать пока из областного бюджета, что снимет необходимость принятия политически деликатного решения о перераспределении доли НДФЛ между уровнями.
И, опять-таки, жертвой становится субрегиональный уровень, - на нем не остается ни полномочий, ни, соответственно, средств. То есть потребности формировать районные рады объективно нет. По крайней мере, до тех пор, пока практика применения межбюджетных трансфертов между громадами, реформирование образовательной сферы, дорожного хозяйства не актуализируют вопрос целесообразности формирования полноценного самоуправления на субрегиональном уровне.
Точка, где начинаются политические игры
С одной стороны, ассоциации местного самоуправления базового уровня требуют исключить районные рады из Конституции в изменениях к ней. С другой - замалчивают вопрос целесообразности формирования районных рад уже на очередных местных выборах, которые, очевидно, состоятся в действующем конституционном поле. Возможно, расчет на то, что Минфин выделит отдельно источники для районных бюджетов, не забирая при этом у других уровней.
Однако этого не будет - государственный бюджет и так страдает от непомерного дефицита, а дополнительной нагрузки местного самоуправления полномочиями, которые оправдывали бы выделение такого ресурса, нет. Более того, программы социальной защиты и, соответственно, аппарат для их обслуживания будут переведены на государственный бюджет, что может поднять вопрос об уменьшении доли НДФЛ для местных бюджетов в пользу государственного.
Целесообразность сохранения районных рад некоторые политики оправдывают нормами Конституции, предусматривающей существование районных рад. Да, но только в том случае, если согласно статье 140 есть "общие интересы территориальных громад", которые представляют районные и областные рады. Относительно областных рад такие интересы, очевидно, существуют, а вот относительно районных - нет. Поэтому и объективной необходимости в существовании районных рад даже при действующей Конституции нет.
Такие интересы не могут быть определены в рамках межмуниципальных отношений, потому что последние предусмотрены статьей 141 Основного Закона Украины. А вот "общие интересы территориальных громад" должны быть определены именно законом и обеспечены ресурсами. А их сейчас как раз и нет. В целом районный уровень упоминается в Конституции трижды: впервые в статье 133, где четко определено, что районы являются составляющей административно-территориального устройства. Во второй раз - в статье 118, где существует императив в создании районных государственных администраций для осуществления прежде всего исполнительной власти, и дополнительно - как исполнительного органа районных рад. И в третий раз - в той же статье 140, где районные рады рассматриваются лишь как опция, а не обязанность.
Можно было бы ограничиться созданием районных рад без полномочий. Ну, выбрали депутатов, дали им значки, собираются раз в месяц в политическом клубе под названием "районная рада". Однако опасность таится в норме статьи 119 Конституции, которая предусматривает возможность вотума недоверия председателю районной государственной администрации со стороны районной рады.
То есть государственный орган, который должен быть основой исполнительной власти на территории, будет постоянно находиться под угрозой политически мотивированного решения со стороны местных бизнес-групп. Даже если в новой редакции закона о местных государственных администрациях закрепить норму, что вотум недоверия главе РГА может объявляться лишь по вопросам осуществления этой райгосадминистрацией функций исполнительного органа районной рады, это не устранит проблему политических манипуляций, которые будут ослаблять исполнительную власть.
Опять-таки, где-то ведь нужно брать средства для финансирования аппарата районной рады. Суммы сравнительно небольшие, но манифестационные, ведь сам факт выделения таких средств из бюджетов громад или областных бюджетов будет свидетельствовать о политической заинтересованности держать центральное правительство в постоянном напряжении. А если из государственного бюджета - еще и о суицидальной склонности центральной власти.
В конце концов, не позднее июля парламент согласно Конституции будет принимать постановление об объявлении очередных местных выборов 25 октября 2020 года. И ему не избежать принятия решения, будут ли избираться депутаты в районные рады. По сути, о том, консервируется ли неофеодализм или же продолжается реформа территориальной организации власти.