Чтобы победить в войне, необходимо, для начала, назвать ее по имени.
И не просто с трибуны, а в нормативном акте. Чтобы слова "война", "агрессия", "оккупация", "захват территории" из средств манипулирования, пиара, шантажа или маскировки превратились в юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые, политические и военные последствия.
Первая осторожная попытка сделать это была предпринята украинскими властями на четвертом году фактической войны. И завершилась фальстартом. Совет национальной безопасности на неопределенный срок отложил рассмотрение законопроекта "Об особенностях государственной политики по восстановлению государственного суверенитета Украины на временно оккупированной территории Донецкой и Луганской областей".
Пессимисты утверждают, что документ похоронен. Оптимисты - что к его рассмотрению обязательно вернутся (предположительно осенью), и после необходимой доработки он будет принят парламентом.
О смутном будущем проекта мы поговорим ниже. А пока - о его загадочном прошлом и неопределенном настоящем.
Заказчики и исполнители
О появлении документа, уточняющего правовой статус неконтролируемых территорий и военной операции на Востоке страны, впервые заговорили в первой половине июня. Секретарь Совбеза Александр Турчинов публично анонсировал скорое принятие закона, предполагающего "переход к новому формату защиты страны". К тому моменту в недрах СНБОУ уже был разработан концепт будущего законопроекта.
В некоторых СМИ тогда появилась версия: подготовка документа была личной инициативой Турчинова, и работа по его написанию началась вопреки намерениям президента. Как доказывает собранная информация, версию следует считать ошибочной. Инициатором разработки законопроекта был как раз Порошенко. Неожиданностью для президента (насколько можно судить) стало не появление документа, а предание огласке предполагаемого содержания проекта.
Зачем такой документ понадобился Петру Алексеевичу?
Резон первый ("державницький"). Существующее правовое поле не позволяет максимально эффективно управлять военной операцией; не обеспечивает должной координации действий различных силовых структур, задействованных на Донбассе; не гарантирует необходимого взаимодействия силовиков с местными органами власти и самоуправления (в частности, с военно-гражданскими администрациями); ограничивает центральную власть в надлежащем использовании Вооруженных Сил. Требовался закон, который вводил бы единоначалие, жесткую вертикаль власти, четкую исполнительскую дисциплину и максимально учитывал интересы военных. При успешном внедрении подобного подхода Киев мог:
- наконец-то восстановить полноценную украинскую власть на освобожденных землях (по факту, ее там нет, она присутствует фрагментарно и функционирует несистемно);
- повысить уровень безопасности на контролируемых территориях;
- приобрести ценный опыт наведения порядка, который можно будет использовать после деоккупации неконтролируемых территорий (если предположить, что кто-то всерьез задумывается о скором восстановлении территориальной целостности).
На вопрос, почему этими вопросами наверху озаботились только сейчас, информанты отвечали неизменным: "Лучше поздно, чем никогда".
К версии можно относиться скептически, но право на жизнь она, безусловно, имеет.
Резон второй ("имиджевый"). Петр Алексеевич очень чуток к разного рода соцопросам. Ряд исследований общественного мнения указывает, что население хочет от власти большей определенности по отношению к войне и ОРДЛО. В Раде зарегистрированы законопроекты, закрепляющие за неконтролируемыми территориями юридический статус оккупированных. Возможно, Порошенко стремился перехватить инициативу (разработка президентского проекта гарантированно тормозила рассмотрение депутатских), желал потрафить патриотично настроенной части населения и создать очередной пиар-повод. Разработка закона могла служить не столько путем реализации стратегического замысла, сколько очередным поводом для тактической саморекламы. То, что ньюсмейкером выступил не он, а Турчинов, гаранта изрядно раздосадовало. Не зря глава государства поспешил заявить, что проект (который быстро окрестили "турчиновским") разрабатывался по его личному поручению.
То, что PR-инициативу у него перехватили, вполне могло охладить интерес президента к документу. Особенно, если его в самом деле, больше интересовал процесс (точнее рекламное сопровождение), а не конечный результат.
Резон третий ("прагматический"). Принятие закона означало бы появление новой вертикали власти, замкнутой непосредственно на президента. Глава государства и так формально контролирует происходящее на Донбассе. Но он мог быть заинтересован в появлении новой, более жесткой системы контроля, замкнутой на одного человека, им назначаемого и непосредственно ему, президенту, подчиненного. Согласно рабочему плану, вся полнота власти на Донбассе - военной и гражданской - возлагалась на создаваемый Оперативный штаб, глава которого назначался бы президентом по представлению начальника Генштаба.
В настоящее время руководитель Антитеррористического центра, отвечающего за АТО, далеко не всегда указ для местной власти, МВД или, скажем, пограничников. Новая правовая реальность устанавливала бы более жесткие правила подчинения, в которых могли быть незаинтересованы, например, министр Аваков или губернатор Жебривский (которые, по имеющейся информации, не одобряют появление закона). Но эти правила точно должны были соответствовать интересам Порошенко, который, как всякий украинский президент, стремится лично контролировать все.
Минус такой модели управления (для президента) заключается в том, что главе государства предстояло бы взять на себя всю полноту ответственности за все, происходящее на Донбассе. Появление Оперативного штаба усложняло процесс поиска "стрелочников". Возможно, Порошенко это смущало. И под влиянием, в том числе и этих сомнений, он не дал проекту "зеленую улицу".
Резон четвертый ("внешнеполитический"). По логике лиц, отстаивающих эту версию, проект интересовал не как нормативный акт, а как инструмент воздействия на "наших западных партнеров". Угрожая наполнить слова "оккупация", "агрессия", "захват территорий" полновесным юридическим смыслом (от чего Вашингтон, Берлин и Париж постоянно удерживали Киев) Порошенко мог бы стимулировать мировых лидеров более активно давить на Россию. Чтобы заставить ее наконец-то пойти на полномасштабный обмен пленными/заложниками и/или обеспечить длительное полноценное прекращение огня. Банковая нуждается в новых успехах.
Скорее всего, взяться за разработку законопроекта, придающего новый правовой статус неконтролируемым территориям и военной операции на Востоке, президента побудил не один конкретный резон, а комплекс причин, раскрытых выше.
Собственные побудительные мотивы были и у куратора процесса Александра Турчинова. Ему, вероятно, нужен был яркий повод напомнить о себе. Новые правила игры теоретически могли позволить ему более активно влиять на происходящее на Донбассе, как минимум неформально. Симпатики Александра Валентиновича утверждают, что он больше Петра Алексеевича заинтересован и в упорядочивании происходящего на фронте/в прифронтовой зоне, и в ужесточении отношений с Россией. Юридическое признание фактов агрессии и оккупации, безусловно, Москву не порадовало бы.
"Исходники" и "апокрифы"
По имеющейся информации, Турчинов рассчитывал, что в понедельник, 10 июля, проект закона "Об особенностях…" будет освящен решением СНБОУ, во вторник отправится в Раду как первоочередной и в четверг будет принят парламентом. Почему планам не суждено было сбыться, попробуем пояснить ниже.
А пока о предполагаемой сути документа. После того как было принято решение отложить рассмотрение документа, его текст появился в прессе. Версия законопроекта, обнародованная в четверг на сайте "Громадського", совпадает с той, с которой днем ранее удалось ознакомиться мне. Три источника (из Совбеза, Кабмина и парламента) утверждали, что именно это - окончательный вариант, который в пятницу, 7 июля, был разослан всем постоянным членам СНБОУ. Три других источника (из АП и опять-таки правительства и Верховной Рады), - что "засвеченный" текст - лишь один из вариантов, причем не последний.
Могу предположить, что обнародованный вариант был версией, предлагаемой Турчиновым. И что этот вариант не вызвал одобрения Порошенко.
Даже если этот текст и не является "каноничным", он позволяет понять логику процесса и спрогнозировать причины неудовольствия отдельных его участников.
Итак, проект фиксирует "преступный захват Российской Федерацией части территории Украины"; констатирует, что "применение Российской Федерацией вооруженной силы против Украины (…) является фактом вооруженной агрессии", "одним из последствий вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины стала временная оккупация части территории Украины". Со ссылками на резолюцию Генассамблеи ООН "Определение агрессии", Гаагскую (1907 года) и Женевскую (1949 года) конвенции. По нашим сведениям, ряд юристов, привлекавшихся к экспертизе документа выступали против таких жестких формулировок, утверждая, что международные организации откажутся признавать оккупацию, предпочитая "гибридный" термин "эффективный контроль". Однако авторы под руководством Турчинова настаивали на своей правоте.
В тексте указывается, что государство Украина не несет ответственности за противоправные действия государства-агрессора на территории ОРДЛО.
Согласно проекту, границы оккупированных территорий определяются по представлению Генштаба Министерства обороны, который отвечает за их актуализацию. На оккупированных территориях устанавливается особый правовой режим пересечения ее границ, реализации и обеспечения прав и свобод. Руководство силами и средствами, необходимыми для обеспечения безопасности и обороны в Донецкой и Луганской областях осуществляет Объединенный оперативный штаб. Все, кто привлекается к мерам по обеспечению безопасности и обороны, подчиняются начальнику Объединенного оперативного штаба. Начальник штаба (по согласованию с СБУ) определяет режим на линии размежевания, порядок перемещения через нее лиц и товаров. На штаб возлагается, в том числе, и руководство деятельностью военно-гражданских и военных администраций (в случае их создания). Начальник Объединенного оперативного штаба назначается президентом по представлению руководителя Генштаба.
За главой государства закрепляется право использования на Донбассе ВСУ и других военных формирований, а также право на введение военного положения.
Это - ключевые положения 11 статей проекта. "За кадром" остались заключительные положения, которые инициаторы "засветки" текста в СМИ решили засекретить. В них содержался тезис о незыблемости политики Украины по восстановлению суверенитета над Крымом. А также - перечень изменений, которые необходимо внести в ряд законов, в частности, в законы о ВСУ, о военно-гражданских администрациях и правовом режиме военного положения.
Насколько известно, секретарь Совбеза подталкивал президента к одобрению именно этой редакции законопроекта. А также убеждал в необходимости введения на территории Донецкой и Луганской областей военного положения. Президент, по словам наших источников, был категорически против этого. А в понедельник, 10 июля поставил на "стоп" и сам проект.
Означало ли возможное принятие этого закона прекращение АТО? И да, и нет. АТО могла быть завершена приказом руководителя АТЦ генерала Маликова. А могла и продолжаться, но как локальная часть более масштабной, узаконенной военной операции. Которая, кстати, так и не была названа войной…
Причины и следствия
Отчасти, на причинах, заставивших президента отказаться от легитимизации законопроекта, мы остановились выше. Но были и другие. Источник в АП утверждает, что Порошенко не верил в успех прохождения документа через Раду сейчас, на фоне истории о снятии неприкосновенности и очередного обострения отношений между президентской фракцией и "Народным фронтом". Вряд ли это обстоятельство было определяющим, но учитывать его вполне могли.
По мнению источника в Кабмине, у юристов Банковой и у президента лично было много замечаний к тексту. Сомнения по поводу упоминания "агрессии" и "оккупации" оставались, не все соглашались с тем, насколько целесообразным в этом документе является упоминание о Крыме. Спорили о том, где именно (в "теле" документа или в заключительных положениях) и как именно следует упомянуть пресловутый Минский процесс. То, что ссылка на него обязательна - было изначальным требованием к разработчикам. Присутствовали замечания к перечню и характеру изменяемых законов. Некоторые эксперты настаивали, что в заключительных положениях следует предусмотреть более активную роль ведомств Черныша и Ревы, чтобы речь шла о реинтеграции, а не только о деоккупации. Были претензии даже к названию.
Но главные причины, на мой взгляд, очевидны. Их две. Субъективная: Порошенко пока не дозрел до столь радикального шага. Объективная: позиция "наших западных партнеров". Информация об их вовлеченности в процесс - отрывочная.
Попробуем суммировать полученную информацию. Насколько известно, решению об отмене рассмотрения вопроса предшествовали два "слива". Якобы один из промежуточных вариантов документа попал в Москву, а последняя версия оказалась в распоряжении посольства США в Украине. Реакция Мари Йованович, насколько можно судить, была резко негативной. И свое мнение до Госдепа она донесла. О реакции Кремля можно только догадываться, но легко предположить, что Путин употребил свое влияние на западных лидеров, чтобы воспрепятствовать принятию такого документа.
По сведениям из дипломатических источников, о подготовке законопроекта и о ключевых его положениях, Киев планово информировал Берлин и Париж. И там нам посоветовали не спешить, пообещав взамен усиление давления на Путина. Информаторы в МИД утверждают, что Меркель и особенно Макрон, считают, что смогут добиться от России определенных уступок, в частности, соблюдения режима прекращения огня, масштабного обмена пленными/заложниками, отказа от признания "паспортов" "ДНР" и "ЛНР" и возврата "отжатых" предприятий в ОРДЛО под юрисдикцию Киева. В обмен от Киева хотят снятия экономической блокады, отказа от введения дополнительных ограничений, предъявляемых к россиянам при пересечении украинской границы, а также прекращения активных действий по установлению контроля ВСУ над "серой зоной". Выглядит это малореалистично, но в Киеве есть люди, верящие в достижение подобных договоренностей.
По информации от источников из АП, в ходе переговоров между Порошенко и Тиллерсоном, украинский президент информировал его о подготовке законопроекта. Однако, источник из МИДа подобные сведения решительно опровергает. Два источника в Верховной Раде уверяют, что с проектом документа был ознакомлен свеженазначенный спецпредставитель США по украинским вопросам Курт Уолкер. В любом случае США не советовали Петру Порошенко форсировать принятие закона, способного вызвать очевидное раздражение Кремля.
Насколько известно, на заседании Совбеза его глава, Петр Порошенко, именно необходимость дальнейших консультаций с Западом назвал причиной, по которой законопроект, изменяющий правовой статус неконтролируемых территорий и режим проведения военной операции на Востоке Украины, должен быть отложен.
Источники в МИДе утверждают, что глава государства связывает особые надежды с Куртом Уолкером. На Банковой надеются, что Уолкер будет занимать более жесткую позицию, чем его предшественница Виктория Нулланд, что он окажется меньшим конформистом по отношению к инициативам Суркова, и что он способен найти болевые точки, вынуждающие Москву пойти на большие уступки в ходе реализации Минского процесса. Известно, что Уолкер намерен в ближайшее время посетить Москву, чтобы уточнить переговорные позиции россиян в Минском процессе и в течении ближайших двух месяцев сформулировать пакет конкретных предложений, способных вывести переговоры из тупика.
Ожидается, что новый толчок к размораживанию переговорного процесса должна дать телефонная конференция лидеров Нормандской четверки, предварительно запланированная на 24 июля.
Ряд источников в Администрации президента и правительстве убеждены, что, независимо от результатов предпринимаемых дипломатических усилий, Киеву до конца года придется принять документ, актуализирующий правовой статус ОРДЛО и режима военной операции. Предполагается однако, что документ будет подвергнут существенным правкам с учетом пожеланий Вашингтона, Берлина, Парижа и (возможно) Москвы.
В то же время источники в Совете национальной безопасности и Верховной Раде полагают, что президент упустил реальный шанс провести этот закон через Верховную Раду. Точнее, провести собственно украинскую версию закона, а не компромиссную. Не фрагмент навязанной извне "дорожной карты".
Как это часто бывает, активизировать или окончательно похоронить процесс могут либо резкое военное обострение, либо новый социологический опрос, результаты которого лягут на стол кандидату на второй срок.