16 сентября предводитель так называемой ДНР Александр Захарченко подписал "указ" о проведении 18 октября местных выборов в самопровозглашенной республике.
В тот же день президент Украины Петр Порошенко назвал возможную избирательную кампанию на неконтролируемой территории фейковой, призвав Запад к продолжению и расширению санкций против РФ за решение о проведении псевдовыборов в Донбассе. А несколькими днями ранее Петр Алексеевич заявил: "Прошу Леонида Кучму, моего представителя в контактной группе, отменить заявление о том, что возможно продолжать Минский процесс в 2016 году. Нет, все должны выполнить обязательства в 2015-м".
Анализируя произошедшее, большинство экспертов поспешили сделать вывод о неминуемом крахе "минского формата". Напомним, ключом к достижению мира в Донбассе считалось наделение мятежных регионов "особым порядком самоуправления", предусмотренным специальным законом и упомянутом в проекте конституционных изменений. Механизмом обретения "особого порядка" назывались местные выборы на неконтролируемых Киевом территориях. Как указывалось в Минских соглашениях, эти выборы должны пройти "на основании Закона Украины (…) с соблюдением соответствующих стандартов ОБСЕ при мониторинге со стороны БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека - структура ОБСЕ).
Решение Донецка о проведении собственных местных выборов (вопреки украинскому законодательству и в сроки, не предусмотренные Киевом) действительно ломает систему сложных и одновременно хрупких договоренностей. Реальной альтернативы которым до сих пор не видели в Киеве, Москве, Берлине, Париже, Брюсселе, Вашингтоне, Донецке и Луганске. Во всяком случае, так заявляли соответствующие официальные лица - от Меркель до Порошенко, от Столтенберга до Захарченко.
Нет выборов по украинским законом - нет статуса. Нет статуса - нет мира по "Минскому плану". И пролонгации переговоров в минском формате (в надежде найти новые точки соприкосновения) тоже не будет - если верить Петру Алексеевичу. Конец "Минска"?
Предлагаем не спешить с выводами. Вероятность реализации соглашений, достигнутых в феврале в белорусской столице, в самом деле снизилась. Но не стала нулевой. Демарш Захарченко и резкая реакция на него со стороны Порошенко отвлекли внимание от других событий, имеющих непосредственное отношение к переговорному процессу.
Прежде чем перейти к их описанию и анализу, остановимся на одной из формулировок Минских соглашений. 9-й пункт договоренностей предусматривает проведение "местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины" (здесь и далее выделено мной. - С.Р.). Обратим внимание, - не "законодательства Украины", не "законов Украины", а именно "Закона Украины".
Еще тогда, в феврале, я скромно поинтересовался у одного из участников отечественной делегации, не стоит ли за этим словосочетанием намерение разработать специальный закон для проведения выборов на неконтролируемых территориях. На меня замахали руками и объяснили, что речь идет о корявой формулировке. Ладно. Весной западный дипломат в частной беседе сообщил, что специальный избирательный закон для территорий, находящихся под контролем боевиков, действительно готовится. Когда я написал об этом, мне позвонил политик из окружения Петра Алексеевича и упрекнул в распространении непроверенной информации. Но вскоре своего клеврета опроверг… сам Порошенко. В июне, в интервью итальянской Corriere della Sera, глава украинского государства недвусмысленно заявил: "Мы готовы к диалогу. Наш парламент обсуждает специальный закон о проведении местных выборов в этих регионах". Опросив полтора десятка депутатов (в том числе, лидеров фракций и представителей профильных комитетов) я выяснил, что никакого спецзакона парламент не обсуждает.
А на днях обнаружилось, что такой закон все же обсуждают. Только не в парламенте. А в Минске. И выяснилось это после состоявшейся 12 сентября в Берлине встречи глав МИД "нормандской четверки". По завершению встречи министерство иностранных дел Германии опубликовало заявление, в котором, в частности, отмечалось: "Условия и сроки проведения местных выборов будут составлены в рабочей группе по вопросам политики Контактной трехсторонней группы. Они опираются на предложения координатора соответствующей рабочей группы Пьера Мореля".
Глава немецкого МИД Франк-Вальтер Штайнмайер, комментируя берлинские переговоры, выразил надежду, что согласование спорных вопросов завершится к саммиту "нормандской четверки", который должен пройти 2 октября в Париже. Аналогичное заявление сделал и министр иностранных дел РФ Сергей Лавров, добавив, что появилась "возможность найти точки соприкосновения" в вопросе о проведении местных выборов на неконтролируемых Киевом территориях. По словам руководителя МИД России, координатор политической подгруппы Пьер Морель "предложил "развязки"… Они не во всем устраивают и украинскую сторону и представителей самопровозглашенных "ДНР" и "ЛНР". Но по нашему общему впечатлению (России, Франции и Германии), - эти разночтения преодолимы".
Пресловутый "план Мореля" изредка упоминался в СМИ, но нигде не упоминалось, в чем же он, собственно, состоит.
Для начала остановимся на названии этого документа. Официально "план Мореля" именуется так - "Элементы для временного закона о местных выборах в некоторых районах Донецкой и Луганской областей". Ни одно из медиа, упоминавших загадочный план, об этой важной детали не сообщало. Итак. Политическая подгруппа трехсторонней контактной группы обсуждает возможность разработки специального закона. Позволяющего провести выборы на неконтролируемых территориях под эгидой Киева. Эта возможность закреплена решением глав МИД четырех государств. И эта возможность продолжает обсуждаться сторонами. И будет обсуждаться вплоть до парижского саммита "нормандской четверки", то есть, как минимум, до конца сентября. Невзирая на "указ" Захарченко о проведении собственных выборов. Эту информацию ZN.UA подтвердили лица, причастные к минскому процессу.
Напомним, что 11 сентября украинский президент и еврокомиссар по вопросам европейской политики соседства Йоханнес Хан сделали совместное заявление о том, что выборы в Донбассе должны пройти по украинскому законодательству, и это - единая позиция Украины и ЕС. Забыв добавить, что речь не обязательно идет о действующем законодательстве. И что закон, по которому пройдут местные выборы, скажем, в Одессе и Ужгороде, может отличаться от закона, по которому они могут пройти в Донецке и Луганске. По нашей информации, в день, когда Порошенко и Хан делали общее заявление, "план Мореля" уже был сформулирован, и его суть была известна обоим политикам.
Косвенным подтверждением того, что возможность проведения выборов на неконтролируемых территориях под эгидой Киева сохраняется, является информация, распространенная недавно российскими СМИ. Со ссылкой на одного из лидеров т.н. ДНР, участника переговоров в Минске Дениса Пушилина, медиа России сообщили, что "украинская сторона в контактной подгруппе по политическим вопросам согласилась обсудить внесение предложенных ДНР и ЛНР поправок в закон об "особом статусе". Наши источники в контактной группе эту информацию не подтвердили и не опровергли. Даже если правда, - согласились обсудить, не означает, что - согласились принять. Но, если это - правда, значит, говорить о крахе "минского процесса" рановато. Поскольку, по словам Пушилина, украинская сторона дала свое согласие 17 сентября. То есть уже после пресловутого указа Захарченко и гневного заявления Порошенко. И если это - правда, процесс идет. И вероятность проведения выборов "в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины" сохраняется. И наделение этих районов "особенностями местного самоуправления" - тоже.
В чем суть предложений Донецка и Луганска? Закон об "особенностях" предлагают снабдить заключительными положениями:
"Настоящий Закон вступает в силу со дня его опубликования.
Назначить внеочередные выборы депутатов районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских советов, сельских, поселковых, городских голов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.
Дата внеочередных выборов, а также порядок их организации и проведения устанавливается специальным законом".
Все тот же специальный закон, упомянутый в "плане Мореля".
В чем суть плана? Вначале следует незатейливый перечень условий, определяющих возможность проведения выборов на территориях, контролируемых боевиками:
" - прекращение огня; безопасность; прогрессивное возвращение к нормальной жизни;
- соглашение по дате, подтвержденное трехсторонней контактной группой;
- наблюдение БДИПЧ.
Связанные вопросы: закон о статусе, амнистия, гуманитарный доступ".
И все. Никакого разоружения, никакого контроля над границей.
На днях украинская делегация, участвующая в минских переговорах, по поручению президента поставила вопрос о создании новой подгруппы - по вопросам границы. И не встретила понимания. Почему? Представителям Украины предложили еще раз внимательно перечитать Минские соглашения. В частности, 9-й пункт - "Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования".
Сначала выборы - потом контроль над границей. Подписали - выполняйте. А ведь президент Порошенко так гордится, что Украина выполняет Минские соглашения. До запятой.
Еще одна деталь, почему-то оставшаяся практически незамеченной. Сомнения в возможности проведения выборов на оккупированных территориях под эгидой Украины вызывало то обстоятельство, что с момента подписания минских договоренностей и вплоть до недавнего времени не выполнялся
9-й пункт соглашений. Этот пункт предписывал "диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей".
Кстати, говорят, участники трехсторонней контактной группы (ТКГ) провели небольшую дискуссию по поводу того, что стоит понимать под "модальностью". И пришли к промежуточному выводу, что сие - нахождение возможного варианта, учитывающего разницу в подходах. Так вот (насколько можно судить) долгое время конкретный механизм проведения выборов на неконтролируемых территориях, устраивающий всех, не обсуждался. И только после 12 сентября, после встречи глав МИД "нормандской четверки", процесс получил необходимый импульс. Появился план Мореля как точка опоры. А еще увидело свет заявление Министерства иностранных дел Украины от 13 сентября - "Павел Климкин подчеркнул необходимость немедленно начать в рамках ТКГ обсуждение модальностей проведения местных выборов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основе украинского законодательства и общепризнанных критериев ОБСЕ". А через четыре дня появилось сообщение о том, что украинская делегация в ТКГ "согласилась обсудить" предложения Донецка и Луганска. То есть реально Украина приступила к обсуждению механизма проведения выборов на де-факто оккупированных территориях только несколько дней назад. На фоне массовых криков о том, что никакие выборы там невозможны.
Но вернемся к "плану Мореля", который имеется в распоряжении ZN.UA. В соответствии с ним, основными элементами будущего закона о выборах на неконтролируемых территориях должны служить:
"- определение территории и округов; пояснения в отношении общин на линии соприкосновения, как это проработано в рамках Рабочей группы по политическим вопросам;
- избирательная система: мажоритарная система, в соответствии с решением ТКГ от 22 мая; как вариант, - внедрение смешанной, частично пропорциональной системы для Донецка и Луганска;
- продолжительность мандата, как вариант,- до следующих местных выборов в Украине, то есть до 2017 года;
- регистрация кандидатов и требования к ним, как вариант, - ценз оседлости длительностью пять лет, не включая последние два года, кроме тех, кто избирается на посты глав местных советов (интересная деталь - правда? - С.Р.);
- обязанности по проведению выборов, как вариант, - временные территориальные избирательные комиссии будут состоять из представителей зон (яркое слово - С.Р.), охватываемых настоящим законом, следуя вышеприведенным критериям регистрации; включая представителей местных отделений партий, зарегистрированных до 2014 года, и будет проходить под председательством члена Центральной избирательной комиссии;
- роль и участие политических партий, как вариант, - партии, которые имели местные ячейки, зарегистрированные в избирательных округах, охваченных законом до 2014 года, могут принимать участие в избирательной кампании; любой запрос недопуска в отношении этих партий будет передан в соответствующую временную территориальную комиссию, которая будет принимать окончательное решение;
- роль средств массовой информации, как вариант, - комитет по совместной аккредитации, включая и руководителей временных территориальных избирательных комиссий, будет рассматривать аккредитацию представителей национальных средств массовой информации и принимать окончательное решение;
- график выборов, в связи со вступлением в силу закона (требует составления);
- наблюдение со стороны БДИПЧ с полным доступом на избирательные участки, к процессу подсчета голосов и центру подведения итогов;
- публикация результатов Центральной избирательной комиссией" (пунктуация документа сохранена).
Еще раз отметим (специально для крикунов о "зраде" по любому поводу): "план Мореля" - только план. Но (специально для тех, кто принимает на веру любую "переможну" реляцию представителей власти) - этот план предполагает "особенности выборов" для тех, кто претендует на "особенности самоуправления". Он предполагает принятие закона, серьезно противоречащего украинскому избирательному законодательству и украинской Конституции. Предложения Мореля не имеют ничего общего с предохранителями, заложенными парламентом в законе "об особенностях". Что без устали твердят ведущие политики с трибун и экранов? Разоружение, отвод войска, освобождение пленных, возвращение полной юрисдикции Украины, контроль над границей, - и тогда выборы и "особые правила самоуправления".
Но в "плане Мореля" ничего этого нет. Зато есть право избираться на пост глав местных советов тем, кто не жил на этих территориях последние пять лет. "Комитет по совместной аккредитации", избиркомы де-факто и де-юре сформированные местной, незаконной властью.
И обсуждение этого плана согласовано украинской стороной. Оно согласовано на берлинской встрече, где Украину представлял глава МИД. Который ничего не делает без ведома президента.
Да, это только план. Но это план предполагает проведение местных выборов на оккупированных территориях. Под эгидой Киева. На основании закона, противоречащего Конституции. И власть эту возможность обсуждает. И продолжает обсуждать. Даже после заявления Захарченко о проведении "собственных" выборов. Ибо после денеэровского "указа" от 16 сентября, украинская делегация в ТКГ не получала из Киева директив по прекращению переговоров о возможных выборах в "отдельных районах". Переговоры будут продолжаться, как минимум, до парижского саммита "нормандской четверки". Где, по нашей информации, вопрос о выборах на неконтролируемых территориях должен быть разрешен окончательно.
Но власть об этом не говорит. И политиками это вопрос не обсуждается. Куда прикольнее обсуждать Мосийчука…
Как украинская сторона отреагировала на "план Мореля"? Известно не много. У членов украинской делегации много вопросов к этому документу. В частности, неприемлемой выглядит норма об ограничении допуска СМИ. Обсуждался вопрос о механизме недопуска к участию в избирательной кампании тех, кто подозревается в совершении военных преступлений. Дискуссия по "плану Мореля", по сути, только началась.
Киев оказался в сложном положении. Можно спорить о том, готова или не готова Украина к силовому решению проблемы Донбасса. Но эти споры бессмысленны, поскольку нежелание Верховного главнокомандующего воевать очевидно. И это нужно принимать как данность и сторонникам военного решения, и тем, кто за мир любой ценой. Почти столь же очевидно желание гаранта Конституции избавиться от Донбасса навсегда. И это придется принимать как данность тем, кто искренне ратует за реинтеграцию отторгнутых территорий. Но желание Порошенко не совпадает с намерениями Москвы и Берлина. И Путин, и Меркель (по совершенно разным причинам, но в равной степени жестко) не дают президенту Украины отказаться от части украинской территории. Минские соглашения превратились для Порошенко в капкан. Киев, Москва и Берлин по-разному трактуют февральские договоренности. Но точки зрения Меркель и Путина совпадают чаще. И если в Киеве считают необходимым условием для проведения выборов разоружение региона, то Берлин и Москва достаточным условием считают прекращении огня, возможность допуска СМИ и наблюдателей от ОБСЕ (БДИПЧ). Киев считает "указ" Захарченко о выборах срывом минского процесса, а Меркель и Путин - нет. Потому, что "указ" может быть так же легко отменен, как и принят.
Демарш "вождя ДНР", как и концентрация техники и вооружения - инструмент московского шантажа. Путин шантажирует и Меркель, и Порошенко, в равной степени нежелающих возобновления активных боевых действий. При этом Москва старательно следит за соблюдением формальных "минских" условий - артиллерия боевиками на фронте в последнее время, в самом деле, почти не применяется. На днях в СМИ появилось сообщение о расстреле денеэровского командира, санкционировавшего работу "арты" по украинским позициям. Как вы думаете, с чего бы такая жестокость?
Думаю, Порошенко с удовольствием завалил бы минский процесс. Ему не нравится навязанный извне "мирный" план, но у него нет своего. Он хочет, чтобы план сорвался по вине противоположной стороны. Но то, что Киев считает нарушением договоренностей, не считают нарушениями в Берлине и Москве. Порошенко не нужны эти выборы и "особый статус". Но они нужны Путину, чтобы сохранить очаг напряженности и при этом взвалить бремя финансирования непризнанных территорий на и без того ослабевший Киев. И они нужны Меркель, чтобы проблема Донбасса из международной превратилась во внутреннюю, украинскую.
Именно поэтому, Москва, Берлин и Париж на берлинской встрече узаконили "план Мореля" как инструмент дальнейших переговоров о судьбе выборов на мятежных территориях.
Да и выбор "модератора" неслучаен.
71-летний Пьер Морель, в мае назначенный руководителем политической группы ТКГ, - человек незаурядный. С 1971 года - в МИД Франции, с самого начала дипкарьеры занимался советской проблематикой. Специалист в области права, знаток военно-политических вопросов. Три года работал в посольстве Франции в СССР, объездив пол-Союза. Четыре года возглавлял посольство Франции в России. Был послом по особым поручениям в группе по урегулированию конфликта в Нагорном Карабахе, спецпредставителем ЕС во время урегулирования кризиса в Грузии после пятидневной войны в Южной Осетии. Отлично владеет русским языком, обладает обширными связями практически во всех республиках бывшего СССР. И, кстати, женат на этнической русской, с которой венчался в православном храме в Москве.
Знакомый дипломат так отозвался о Мореле: "Он не просто искушенный дипломат, опытный юрист и хитрый политик. Он участвовал в урегулировании нескольких локальных военных конфликтов, это колоссальный багаж. И, самое главное, для его сегодняшней роли, - он неплохой знаток советского и постсоветского менталитета. Он лучше любого другого дипломата найдет общий язык и с киевскими, и с московскими, и с донецкими. Как находил его раньше с тбилисскими, кишиневскими, бакинскими, душанбинскими. Если кто и способен найти компромисс по вопросу о выборах, то это как раз Морель. Если выборы вам нужны, он вам их пробьет…"
А они нам нужны?