После принятия постановления о ликвидации старых и создании новых районов, а также разблокирования механизмов правопреемственности власти укрупненными районами для политикума снята проблема сакральности админтеррустройства. Последнее уже превращается в технологический инструмент осуществления государственной политики управления территориями.
Однако намного сложнее будет проходить следующий этап реформы — формирование исполнительной власти на территории. Причем как органов общей компетенции — местных государственных администраций, так и территориальных органов министерств и ведомств. И это может стать полем битвы в рамках треугольника президент—парламент—правительство.
Сейчас зарегистрированный законопроект №4298 «О местных государственных администрациях» смещает центр управления местными государственными администрациями в сторону правительства, отбирая таким образом у главы государства любимую, но совсем не нужную для выполнения его прямых конституционных полномочий «игрушку». Которой забавлялись все предыдущие президенты независимо от политической ориентации, но с тем же эффектом — административный ресурс в лице местной госадминистрации (МГА), скорее, вредил правящей власти на всех выборах, чем помогал получать электоральные баллы. А раздача должностей глав этих администраций то ли «дорогим друзьям», то ли «крепким хозяйственникам», то ли «хозяевам регионов», то ли просто «хорошим ребятам» только ухудшала управляемость территориями и компрометировала президента.
Поэтому при обсуждении концептуальных принципов будущего статуса глав местных государственных администраций ключевой вопрос был: политическая фигура или карьерный государственный чиновник. Представители офиса президента Украины вообще соглашались, что неплохо было бы, если бы это были действительно профессиональные менеджеры, но… после внесения изменений в Конституцию. То есть — никогда, потому что тогда именно президент будет не заинтересован в таких изменениях, не желая менять status quo. Как аргумент отмечалось: поскольку президент назначает главу администрации, тот становится политическим ставленником главы государства.
Однако контраргумент был сокрушительным — согласно статье 128 Конституции назначение на должность судьи осуществляет президент Украины по представлению Высшего совета правосудия в порядке, установленном законом. Но «освящение» главой государства звания судьи не означает, что судья становится политическим лицом, прямо или косвенно подчиненным президенту. Точно так же, как не должны от него зависеть назначенные члены Совета Национального банка Украины или Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания.
Участие главы государства в таких назначениях должно быть не решающим, а контролирующим. Этим он обеспечивает политическую нейтральность и устойчивость учреждения. Решающее слово президента в отношении кадровых вопросов должно быть только в сфере его прямой конституционной ответственности — обороны и внешней политики. В конце концов, такие аргументы, возможно, и не подействовали бы, если бы в парламенте было устойчивое пропрезидентское большинство. Сейчас нужно учитывать позицию других политических сил. Тем более если она подкрепляется теорией и практикой успешного функционирования административных систем в европейских странах.
Новый статус главы местной государственной администрации коренным образом меняет процедуру его номинации и освобождения от должности, а также налагает на него обязанности и преимущества чиновника высшего административного корпуса государства. Профессионализм требует конкурсного отбора и специального обучения. Участие правительства и президента в назначении предопределяет растянутые во времени процедуры и оправдывает создание специального кадрового резерва. Беспристрастность, устойчивость к коррупционным влияниям и требование обеспечить единое правоприменение требуют введения обязательной ротации глав по территории страны. Устойчивость к политическим влияниям и гарантию его добропорядочности обеспечивает четкий перечень причин его увольнения.
Практически на протяжении срока службы в одном районе или области такого руководителя можно уволить только в результате перевода в другой район или область, а также в связи с переводом в другие органы власти. Ну и, конечно, по уголовной статье. Никаких других пожеланий со стороны премьер-министра или президента. Хотя после окончания трехлетнего срока пребывания на одном месте главы администрации для правительства открываются дополнительные возможности — главу МГА можно уволить без предоставления другого места службы с сохранением в течение определенного времени должностного оклада. Как предостережение, что подготовленными кадрами не следует разбрасываться. Также такое лицо автоматически считается пополняющим кадровый резерв без прохождения конкурса.
Другая проблема, которая стоит при реформировании местных государственных администраций, — обеспечение их устойчивости от влияния местных бизнес и политических элит. К сожалению, феодальная формула зависимости представителей государства от «хозяев» территории прописана в Конституции правом областной или районной рады объявлять ему вотум недоверия. Законопроект предлагает ограничить применение такого права одним разом в год после отчета о выполнении бюджета. И лишь по мотивам, касающимся деятельности государственной администрации как исполнительного органа соответствующей рады.
Однако этот предохранитель может оказаться слабым — рада по политическим мотивам просто будет саботировать инициативы главы местной государственной администрации, что негативно будет сказываться на социально-политическом положении территории. Послаблению этого фактора способствовало внесение изменений в бюджетное законодательство в части полномочий районных рад, которые фактически обнуляли районные бюджеты. Конечно, при этом громады лоббировали свои интересы, поскольку им было не с руки делиться и полномочиями, и, что самое важное, средствами с кем угодно, а тем более с районным уровнем.
Однако между тем открылись возможности и для преобразования районных государственных администраций в учреждения префекторального типа, на которые может опереть центральное правительство во внедрении своей государственной политики, не рискуя получить отпор от местных групп влияния. Именно на районные, а не на областные. Последние будут оставаться, скорее, исполнительными органами областных рад, а не представительствами правительства. Поэтому в законопроекте максимально уменьшили влияние ОГА на РГА, оставляя за ними только контрольные функции. В свою очередь, РГА получат прямые коммуникационные и административные отношения с центральным правительством.
Однако угроза дестабилизации такой системы управления со стороны районных рад остается. Особенно учитывая высокий уровень их политизации. Историческая миссия районных рад должна бы закончиться в середине 2021-го, когда они передадут бюджетные учреждения громадам и тихо самораспустятся из-за безденежья и безвластия. Однако такого суицида можно ожидать лишь от трети районных рад. Другие будут иметь некоторую финансовую поддержку со стороны рад других уровней, где вообще будут преобладать оппозиционные центральной власти силы для расшатывания политической ситуации на территории.
И тут как раз время подать в Конституционный суд обращение с просьбой растолковать норму части 4 статьи 140 Конституции, предусматривающей: «Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные рады». Вопрос должен звучать так: если законом не предусмотрено никаких властных и расходных полномочий на этих уровнях для представительного органа власти, означает ли это, что такие органы можно не формировать? То есть, если нет общих интересов громад, определенных законом, то и не нужны районные рады.
Что касается областных, то на этом уровне есть естественные полномочия, прежде всего, региональное развитие, поэтому за судьбу областных рад нечего волноваться. Если Конституционный суд скажет да, что вполне вероятно, поскольку политическая ситуация к тому времени с районными радами будет побуждать его к рациональным решениям, то у Верховной Рады будут развязаны руки для досрочного прекращения полномочий представительных органов субрегионального уровня. И в дальнейшем объявлять выборы в районные рады, только если в процессе реформирования страны возникнет объективная необходимость передать определенные полномочия именно на этот уровень. Например, с созданием старших школ в процессе реформирования образования.
«Префектуризация» позволяет решить извечную проблему обеспечения объективного контроля над законностью деятельности органов местного самоуправления. Именно РГА должны взять на себя эту миссию по отношению к громадам. ОГА будет отвечать за законность деятельности районных рад, а вот решение областных рад на соответствие закону будет проверять специально созданный центральный орган исполнительной власти. Либо эту функцию поручат Минрегиону. Причем такой контроль в законопроекте выписан весьма в мягкой форме.
Сначала — обучение и консультации органов местного самоуправления, особенно новоизбранных, особенно в небольших громадах, где нет хорошо подготовленной юридической службы. Когда решение рады уже обрело силу, только в течение действия такое решение можно проверять. Потом оно априори считается законным. Если же контролирующий орган считает, что решение незаконное, то просит соответствующий орган местного самоуправления его исправить, причем следует указать, как именно. И уже если ОМС считает, что решение законное, тогда обращаться в суд. Причем без предусмотренной частью 2 статьи 144 Конституции процедуры остановки такого решения.
Весьма рискованно, учитывая непростые отношения с КСУ, однако политически оправдано. Также по политическим мотивам очень сужен предмет проверки — нормативно-правовые акты, а также некоторые виды актов разового действия. Вопросы же обжалования актов, например, в отношении незаконности застройки, останутся головной болью для активных жителей, — государство в этом случае умывает руки.
Самая главная и самая трудная задача местных государственных администраций — координировать деятельность территориальных органов исполнительной власти. Причем они не смогут издавать акты административного характера, а смогут действовать лишь в порядке сопровождения выполнения общих решений по реализации государственных программ. Фактически заставлять территориальные органы выполнять функции, и так предусмотренные для них законом. Без принуждения, но с возможностью обращения в центральные органы исполнительной власти с представлением об освобождении от должности глав территориальных органов.
Что касается конституционных изменений, на них можно надеяться, но не особенно рассчитывать. Сначала нужно сделать то, что возможно в рамках существующего конституционного поля. Чтобы сделать такие изменения очевидными, полезными и не страшными для политиков. Тогда они упадут, как зрелый плод.
Больше статей Юрия Ганущака читайте по ссылке.