Президентские выборы состоялись. Их сложно было пережить, а тем более осознать, но страна выдержала, демократический выбор сработал, и, как ни странно, мы вышли из этого избирательного шторма с новыми приобретениями, неплохими шансами на действительно качественные изменения.
Подобного уровня доверия в нашей истории еще не было, а именно доверие - самое главное, что только может быть, в политике и истории создания государства. К власти, как надеется большинство граждан в стране, придут действительно новые люди с безупречной репутацией и пониманием того, что нужно делать со страной, ее экономикой для того, чтобы очередной шанс на украинское возрождение не был утрачен. И сложное время, и вызовы, стоящие перед всеми нами, требуют новых оригинальных идей, неординарных управленческих решений, а не движения в русле стереотипов world best practice. Представители новоизбранного президента Украины одними из первых объявили приоритеты в налоговой политике государства, с чем и попытаемся разобраться ниже. Пройдемся только по главным новациям, которые, если посмотреть более внимательно, иногда таковыми вовсе не являются.
Первый приоритет налоговой политики государства от новой команды состоит в реформе Государственной фискальной службы. Он действительно важен, но процесс еще до своего начала пошел по ошибочному и абсолютно формальному пути.
О реформе фискальных органов не писал только ленивый. Я тоже высказывался по поводу данного реформаторского проекта на страницах этого еженедельника ("Реформа ГФС: приоритет смысла над формой или наоборот?", № 32 от 2.09.2017). Речь шла о том, что разделение на две новые структуры является исключительно политическим решением, направленным на получение очевидных (сотрудничество с МВФ) и скрытых (раздел сфер влияния) выгод. Никаких других рациональных аргументов такой реформы в этом проекте не просматривается, весь мир давно движется в направлении объединения и взаимодополнения функционального, операционного, информационного между государственными учреждениями, экономии на административных расходах. Мы же, наоборот, продолжаем порождать очередных распорядителей бюджетных средств, которые в лучшем случае в своей деятельности окажутся несовместимыми, а в худшем - будут вести недоброжелательную конкуренцию между собой. Это же касается и создания уже мифической Службы финансовых расследований. Создание СФР в устах реформаторов звучит как мантра, и если повторить ее в тысячный раз, все мгновенно превратится в этой стране в сказку. Вне всяких сомнений, реформа налоговой милиции назрела и перезрела уже давно, поскольку структура малоэффективна, даже если посмотреть на официальные показатели ее деятельности. Но твердо убежден, что служба принуждения должна оставаться в структуре фискального органа страны, что ускорит оперативность и, в конце концов, повысит эффективность ее работы. Следовательно, реформу ГФС, налоговой милиции следует рассматривать в контексте обновления кадрового состава на всех ступенях их вертикали в пропорциях разумного сочетания опытных специалистов и новых кадров.
Поэтому на самом деле внимания первых лиц государства требуют не смена вывесок или утверждение обширных положений о новых службах, а забота о репутации самой многочисленной государственной структуры, повышении престижа работы в ней, в том числе и путем надлежащего финансирования и конкурентной оплаты труда людей.
Также следует обратить внимание на задекларированный приоритет диджитализации налогообложения. Это действительно мировой тренд, и нам многое надо наверстать в этой сфере, но именно в фискальной службе, реформа которой объявлена одним из главнейших приоритетов государственной политики, за последние три-четыре года в плане информатизации сделано едва ли не больше, чем за все предыдущие годы независимости. Чего только стоит проект СЭА НДС вместе с СМКОР! Электронный кабинет налогоплательщика полноценно функционирует и постоянно дополняется новыми опциями. Успешно продолжаются проекты по разработке электронной акцизной марки и электронного аудита. Последняя новация - теперь не только через персональный компьютер, но и в смартфонах функционирует Общедоступный информационно-справочный ресурс ГФС. Кстати, существенный прогресс в сфере информатизации административных налоговых процедур стал возможен благодаря объединению ранее разделенных налоговой и таможни.
Ничего, кроме удивления, не вызывает объявленный и абсолютно популистский приоритет по отмене фискального уклона налоговой политики и плана сбора налогов. Можем так дожиться до того, что слово "фискальный" будет запрещено, а употребление словосочетания "фискальная политика" будет едва ли не криминалом. По такой логике необходимо отменить и план расходов, да и в целом государственный бюджет, де-факто являющийся финансовым планом страны. Но в действительности фискальная функция налогов более эффективна по сравнению с регулятивными эффектами, порожденными налогами.
Очевидно, что в расчете на один из таких регулятивных эффектов рассчитан такой приоритет новой команды, как налоговая амнистия, которая якобы трактуется как предоставление возможности налогоплательщикам уплатить обязательства, по которым истекли сроки давности. Надеюсь, это какая-то ошибка, ведь для чего в таком случае нужна ст. 102 Налогового кодекса. Давайте ее вообще отменим. Напомню, что официально мы стали самой бедной страной Европы, вообще-то нечего легализировать, а тем более и налоги с этого платить. Детальному описанию проблем по внедрению этого проекта в Украине был посвящен отдельный материал ("Налоговые декларации декларації для всех и ни для кого", ZN.UA, №20 от 27.05.2017). К этому следует добавить, что всем тем, кто сугубо теоретически подпадал под действие этой нормы, был сделан большой подарок Конституционным судом Украины в феврале этого года путем отмены нормы о незаконном обогащении. При таких обстоятельствах закон о налоговой амнистии будет не более эффективен, чем стрельбы из пушки по воробьям.
Надо отдать должное команде новоизбранного президента: декларируется, что эта норма закона будет восстановлена. Но по политико-юридическим обстоятельствам сделать это быстро, судя по всему, не удастся. Поэтому пока время идет, простой совет: хотите провести амнистию, пополнить казну, так есть более полутора миллиона электронных деклараций, - запускайте механизмы автоматической проверки по базам данных, реестрам движимого и недвижимого имущества, разного сорта panama-papers. Результативность этого мероприятия будет явно выше.
Следующий объявленный приоритет - это введение налога на выведенный капитал. Раньше я также высказывал свое мнение по этому поводу, и к сказанному почти нечего добавить ("Налоговые хайпы-2018", № 47 от 8.12.2018). В действительности введение этого налога неоднозначно ни с позиции положительного влияния на темпы экономического роста, ни с позиции получения других позитивных экстерналий - детенизации отечественной экономики или создания новых рабочих мест. Свидетельством этого является разделение как отечественных, так и иностранных экспертов на два противоположных лагеря. При этом позиция и тех и других содержит как вполне рациональные аргументы, так и притянутые за уши.
Большинство отечественных предприятий, которые годами являются убыточными, но почему-то не банкротятся, и без этого работают в режиме налога на выведенный капитал, ведь прибыли скрываются путем манипуляций или с себестоимостью продукции, или с ее ценами. Поэтому принятие закона в кратко- и среднесрочной перспективе ничего в этом смысле не изменит. Проблема не в законе, а в долгом пути восстановления доверия между государством и налогоплательщиками, который за день или за год не пройдешь. Если очень надо, то установите норму НКУ о нулевой ставке налога на прибыль при реинвестировании его в производство. Все, не нужно ничего выдумывать. Отбросив лирику, по большому счету экономический эффект тот же, что и в случае введения НнВК.
Следовательно, из очевидных последствий введения этого налога есть только одно в виде дырки в бюджете. К тому же получится так, что налоги в этой стране будут платить лишь физические лица, а доля налогового бремени юридических лиц сходит на нет. Таким образом, и справедливости не восстановить, и доверия не установить.
Для крупного иностранного капитала подобная новация вообще не будет иметь какого-либо влияния и смысла. Украинское ноу-хау противоречит стандартам и трендам в прогнозируемых изменениях международного налогообложения. Из последнего отчета МВФ по реформе корпоративного прибыльного налогообложения следует, что мировая академическая среда рассматривает различные альтернативы реформирования действующей системы, среди которых внедрение чего-либо наподобие НнВК не предполагается. К тому же правила и ставки налогообложения прибыли, выводимой из страны, устанавливаются конкретными соглашениями об избежании двойного налогообложения, а в будущем - стандартами такой меры BEPS, как MLI, к которому Украина уже присоединилась.
В контексте доморощенных оригинальных налоговых новаций всем следует помнить, что не нам, анократическому государству, диктовать свои условия миру и по-настоящему крупному бизнесу. Нужно принимать понятные решения, не противоречащие мировым трендам. Необходимо пытаться присоединиться, стать активными участниками мощных наднациональных экономических проектов.
Содержание налоговой политики государства должно определяться, исходя из экономических реалий страны, ее потребностей и вызовов, а не стереотипных представлений. Какие экономические проблемы у нас присутствуют на сегодняшний день? Мы - самая бедная страна Европы, у которой значительный дефицит инвестиций и плохая структура внешнеторгового баланса, масштабная проблема трудовой миграции, в стране происходит деиндустриализация и вместе с тем сохраняются монополии на основных рынках страны, приносящие сверхприбыли конечным бенефициарам. Такой тяжелый диагноз нуждается в неординарных, возможно, даже радикальных решениях.
Очевидно, что-то надо делать в направлении большей равномерности распределения налогового бремени между бедными и богатыми. Даже поверхностный анализ структуры отечественной налоговой системы говорит нам о том, что мы находимся вне общих интервалов показателей "средней температуры по палате" для какой-либо выборки стран, или развитых, или с низким уровнем доходов, или в emerging-экономиках. У нас, как всегда, свой путь, и заключается он в обременении налогами самых бедных. Можете проверить мои наблюдения, статистика по структуре налоговых систем 80 стран мира есть в работе экспертов ОЭСР. По приведенным там показателям структуры мы больше похожи на Уганду, чем на наших ближайших соседей.
Согласно официальным данным, в Украине в 2019 г. почти три четверти всех налоговых поступлений в сводный бюджет собраны через три налога (НДФЛ - 23,3%, НДС - почти 38, акцизный налог - 12,8%). Кто это бремя платит? Правильный ответ - рядовые граждане. Фискальным значением упрощенной системы, то есть наших предпринимателей, в этом контексте можно пренебречь. Остается только налог на прибыль, который вроде бы по факту должны платить владельцы заводов и суперджетов, удельный вес которого в структуре налоговых поступлений не превышает 7–8%. Исключением был только прошлый год (10%), да и то за счет разовой уплаты налога "Укрнафтой" по требованию правительства. Следовательно, даже эта незначительная величина суммарной налоговой нагрузки, как написано в учебниках по налогообложению, распределяется в пропорции 20 на 80 между наемными работниками и владельцами капитала. Правда, по Украине этот вопрос, кажется, никто не исследовал, поэтому с оговорками примем эти данные как аксиому. Есть еще отчисления в виде ЕСВ, который теоретически предприниматели платят за наемных работников. Но даже без этого понятно, что это несравнимо меньшая величина, чем та, которую платят обычные люди.
Все это приводит к неутешительному выводу, что основная доля налогового бремени в этой стране приходится на людей со средним уровнем дохода и ниже. Лет девять назад я высказал такое мнение, что богатые, в том числе пользуясь оптимизационными схемами через упрощенную систему, в Украине в относительном выражении платят налогов значительно меньше, чем работающие по найму. Должен с грустью констатировать, что с тех пор ситуация если и изменилась, то только в худшую сторону. Расслоение населения по уровню доходов и достатку увеличивается. Очевидно, есть необходимость ввести хотя бы умеренную прогрессию ставок НДФЛ. Конкретную величину маржинальной ставки налога необходимо рассчитывать (это можно сделать, только получив доступ к базам данных ГФС), поскольку она зависит от таких параметров, как эластичность дохода по ставке налога и коэффициента Парето-распределения плательщиков по шкале доходов. Интуитивно можно предположить, что она должна быть не менее 25% для доходов выше 50 тыс. грн в месяц.
Среди приоритетов, которые точно следует поддерживать и развивать, - введение накопительной пенсионной системы и медицинского страхования. Здесь действительно могут пригодиться налоговые инструменты и их регулятивные свойства. Как подтверждает даже отечественный опыт, своевременный и взвешенный подход к изменениям элементов налогов приводит к положительным сдвигам в налоговой системе в большей степени, чем расчет на примитивный эффект Лаффера от уменьшения ставок налогов. Да, еще надо хорошо просчитать, что привело к детенизации фонда оплаты труда в Украине, - уменьшение ставки ЕСВ или увеличение минимальной заработной платы. В прошлом году в налоговое законодательство, что называется, в рабочем порядке были внесены важные поправки по снятию ограничений на размер налоговой социальной льготы с НДФЛ при оплате расходов на обучение, отменено налогообложение алиментов, полученных из-за границы. Очевидно, что давно надо было ввести отчисления на личный накопительный пенсионный счет как важный элемент персональных вычетов в механизме НДФЛ. Здесь потеряно немало времени, но шанс все равно не утрачен, поэтому делать это следует как можно скорее.
Оказывается, что даже с нашими низкими зарплатами в случае крайней необходимости люди относительно безболезненно готовы платить 1,5% налога, позволившего за пять лет дополнительно привлечь в государственный бюджет 57 млрд грн. Речь идет, конечно, о военном сборе. Да, история не знает условного наклонения, но только представьте приблизительно такую же сумму на втором уровне пенсионной системы в длинных деньгах, которые можно использовать на инвестиции и хотя бы частично ни от кого не зависеть. Необходимо, естественно, все хорошо просчитать, но время для очередного налогового маневра, как представляется, настало.
Этот исторический момент уникален тем, что новая власть, хоть и в короткий промежуток времени, имеет чрезвычайно высокое доверие людей. Сможет она его продлить - хорошо, но других возможностей для болезненных решений может и не быть. Поэтому нужно подумать о введении налога на ренту, объектом налогообложения которой должна быть сверхприбыль, получаемая монополиями от своего положения на рынке. Это советуют и эксперты в упомянутом отчете МВФ, поскольку именно такая форма налогообложения не искажает инвестиционные решения и не создает избыточное налоговое бремя, ведь рента - неэластична. Последнее означает, согласно канонам теории налогообложения, что налоговое бремя будут нести богатые собственники.