Накануне заседания Европейского Совета в Брюсселе 14-15 декабря, где лидеры ЕС будут решать, одобрять ли предложения Еврокомиссии по началу переговоров с Украиной о вступлении, Европейский совет по международным отношениям (ECFR) представил новый доклад под названием «Ловушка-27: противоречивое мышление о расширении в ЕС». Результаты исследования отражают интересы и противоречия в 27 странах-членах ЕС по геополитике расширения.
«Наш отчет показывает, что, несмотря на стремительный рост поддержки расширения как среди европейской общественности, так и среди политических элит, дебаты о расширении едва начались. Основной причиной этого, похоже, является нежелание начинать и продвигать связанные с этим реформы в ЕС, в основном из-за скептицизма относительно того, что это повлечет за собой широкомасштабные реформы в ЕС. Пока дебаты по расширению ЕС возглавляют Франция и Германия, а другие страны-члены ЕС принимают в них эпизодическое участие», – пишут авторы исследования Петр Бурас (Варшава) и Энджелуше Морина (Берлин).
Исследователи отмечают, что реально о расширении ЕС думают только в нескольких странах. Единственный на сегодняшний день подробный документ о том, как сделать ЕС готов к расширению, был представлен группой независимых экспертов, созванных Францией и Германией. Также известно об усилиях шведских и литовских аналитических центров (вдохновленных своими национальными правительствами). Никаких других национальных вкладов в дебаты на уровне ЕС по расширению нет.
Основные выводы исследования
Во многих европейских странах расширение рассматривается как способ реагирования на геополитические изменения. Существует широкое согласие на то, что расширение поможет ЕС утвердиться в качестве доминирующего стратегического игрока у своих ближайших соседей, а также четкое опасение, что недостаточная интеграция в ЕС может подтолкнуть страны-кандидаты, особенно на Западных Балканах, в сферу влияния России или Китая.
Согласно последнему опросу Евробарометра от июня 2023 года, незначительное большинство – 53% европейцев – поддерживают расширение ЕС. Хотя сами по себе эти цифры не поражают, они сигнализируют об изменении долговременной тенденции против дальнейшего расширения. В общем, общественность в новых странах-членах, включая присоединившиеся к ЕС в 2004 году или позже, значительно и достоверно больше поддерживает расширение, чем в старых странах-членах.
С февраля 2022 года общественная поддержка расширения ЕС возросла почти в каждой стране-члене. Даже в странах-членах, где общественность долгое время скептически относилась к расширению, таких как Нидерланды, Финляндия и Дания, произошли значительные изменения в общественном мнении. В 24 странах количество сторонников расширения превышает количество противников.
Какую последовательность вступления стран-кандидатов поддерживает ваша страна?
- Синий – одинаковый подход для всех на основе заслуг
- Желтый – Украина является особым случаем (Польша, Бельгия, Эстония, Швеция)
- Красный – расширение «большим взрывом» (Литва)
- Розовый – определенная форма постепенного вступления (Португалия)
- Бледно-розовый – особая роль для Западных Балкан (Австрия)
Среди политиков и политических мыслителей существует широкий консенсус по поводу того, что расширение будет способствовать укреплению ЕС у его непосредственных соседей и позволит ему действовать как геополитический актер. Однако рост поддержки является реакцией на текущую геополитическую турбулентность и пока не основывается на глубоких политических и концептуальных изменениях. В действительности актуальность вопроса расширения в политическом дискурсе почти в каждой стране-члене все еще остается низкой.
В почти половине стран-членов ЕС, включая Францию, Германию, Италию и Австрию, внутриполитический контекст, вероятно, ухудшится в ближайшие месяцы и годы, учитывая уже происходящие изменения в партийной системе. Это должно лишь усилить чувство необходимости использовать нынешний импульс для значимых шагов в процессе расширения и не откладывать принятие важных решений.
Существует широкий консенсус против внезапного расширения вроде расширения 2004 года и в пользу подхода, основанного на заслугах всех стран-членов. Однако некоторые страны больше сосредоточены на присоединении западнобалканских стран, а некоторые на членстве Украины и Молдовы.
Страны Восточной Европы и Северной Европы считают, что вступление Украины стало бы настоящим изменением правил игры для ЕС и что Украина является особым случаем. В Эстонии, Швеции, Польше и Бельгии любое расширение, не включающее Украину, считается маловероятным.
Среди стран-членов ЕС существует широкий консенсус относительно того, что изменения в структуре ЕС не должны в обозримом будущем вносить изменения в Соглашение о ЕС. В своей речи о положении дел в сентябре 2023 года президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляен заявила о своей открытости к изменениям в договоре, но добавила, что расширение не должно зависеть от них.
Многие страны-члены обеспокоены финансовыми последствиями расширения. Последствия для бюджета ЕС являются одним из главных вопросов, вызывающих беспокойство в 15 странах – как для доноров бюджета ЕС (таких как Нидерланды, Бельгия или Германия), так и реципиентов (таких как Польша, Чехия или Эстония). По предварительным оценкам Секретариата Совета, финансовые расходы на присоединение Украины, Молдовы, Грузии и шести западнобалканских стран к ЕС составят 256,8 миллиарда евро. Это означает сокращение сельскохозяйственных субсидий для существующих получателей примерно на пятую часть, а многие из нынешних 18 получателей станут донорами.
Верховенство права – это принцип расширения ЕС, не подлежащий обсуждению. Хотя объем и характер институциональных реформ, необходимых для того, чтобы ЕС был готов к расширению, остаются достаточно неопределенными в политических дебатах, формируется широкий консенсус относительно того, что верховенство права должно оставаться критерием вступления, которое не подлежит обсуждению.
Авторы ECFR предлагают следующие выводы и рекомендации для внешнеполитических деятелей ЕС:
ЕС должен согласовать дорожную карту подготовки к расширению до выборов в Европейский парламент в 2024 году на декабрьском заседании Европейского Совета (Повестка дня до 2030 года). Это должно включать в себя принятие пакета реформ, которые должны быть ратифицированы во время председательства Польши или Дании в 2025 году. Предложения по реформам должны относиться к таким вопросам, как бюджетные вопросы и голосование квалифицированным большинством.
Хотя вступление должно оставаться основанным на заслугах, Повестка дня до 2030 года, определенная Европейским Советом в декабре, должна обеспечить готовность ЕС предоставить странам-кандидатам статус наблюдателя в институтах ЕС, доступ к бюджету ЕС, а также участие в едином рынке и зеленой повестке до 2030 года.
Повестка дня до 2030 года должна сопровождаться обновленными критериями «Копенгаген 3.0», требующими от стран-кандидатов согласования их внешней политики с геостратегическим видением ЕС. Он также должен предусматривать, что двусторонние споры между странами-кандидатами и странами-членами должны разрешаться через внешние механизмы разрешения споров, а не блокировать расширение.
Бюджет ЕС на 2028-2038 годы должен быть подготовлен для вступления новых стран. Финансовая подготовка должна проходить независимо от реформ, чтобы сохранить доверие и стимулы для стран-кандидатов.
Страны-члены ЕС должны достичь договоренностей по странам-кандидатам в ближайшие месяцы, включая начало переговоров о вступлении, дорожные карты для институциональной адаптации и привлечение сообщества геополитических интересов и ценностей.
Прежде всего, расширение – это не единственный ответ на геополитические вызовы. Безопасное сотрудничество с G7 и США необходимо и может примирить страны-члены, предпочитающие расширение ЕС, с теми, кто предпочитает расширение НАТО.
Ранее исследование ECFR показало, как мир разделился относительно войны в Украине и будущего мирового порядка. Граждане развивающихся стран хотят торговать с Китаем, иметь гарантии безопасности от США и жить как в Европе.
По данным Reuters, решение Европейского Союза в следующем месяце начать переговоры о членстве с Украиной «под угрозой» – «Лидеры... осознают, что это достаточно дорого…» К тому же существует сопротивление Венгрии, которое может помешать достижению единодушия, необходимого для такого шага.