Как не проиграть транзит

Подобное восприятие делает нас зависимыми от решений других, тогда как Украина также ответственна, и ее задача бороться за сохранение транзита.

Соединенные Штаты Америки действительно владеют самым эффективным инструментом влияния на российский проект, но этот проект не единственный, к которому следует применять санкции. Они должны касаться как "Северного потока-2", так и других трубопроводов, призванных ослабить европейскую и украинскую энергетическую безопасность. Недавно одобренные Европарламентом изменения к Газовой директиве ЕС также могут помочь, но для этого нужна надлежащая имплементация этих изменений и постоянная коммуникация между Украиной и Евросоюзом.

Право ЕС - обязательное для всех, но не для всех

Европейский Союз уделяет много внимания вопросам энергетической безопасности и диверсификации источников поставок газа. Стресс-тесты, проводимые ЕС для оценки своей уязвимости, свидетельствуют, что, несмотря на трудности, большинство стран - членов ЕС могут выдержать ситуацию с внезапным прерыванием поставок российского газа и быстро переориентироваться на другие источники. Регламент ЕС №2017/1938 о безопасности поставок газа обязывает европейские страны помогать друг другу в кризисных ситуациях с поставками газа.

К слову, Украина и ее партнеры по транзиту газа тоже имеют обязательства о взаимопомощи, но двусторонние. Вопрос в том, как они их выполняют. Украина выполняет, несмотря на все, а по поводу контрагентов в Европе были вопросы. Но наконец-то их урегулировали...

Все страны - члены ЕС обязаны работать в соответствии с так называемым Третьим энергетическом пакетом, в котором среди прочего содержатся особые требования к управлению газопроводами. Например, компания-поставщик газа не может владеть или управлять газопроводом, по которому газ транспортируется в ЕС. Также газопровод не может быть заполнен на 100% ресурсом только одного поставщика, - другие поставщики, желающие воспользоваться этим маршрутом, должны иметь свободный доступ к его мощностям, без дискриминации.

Но еще недавно эти правила в отношении морских газотранспортных проектов не имели юридической определенности. Этим и пользовался российский "Газпром", строя морские трубопроводы и добиваясь и рассчитывая на исключения для них из правил по регулированию транспортировки газа в Европу.

Несмотря на обязательность применения права ЕС, не все страны-члены имплементируют его в полной мере. Германия, активно пытающаяся сейчас стать будущим и самым мощным газовым хабом для европейских стран, уже несколько раз добивалась того, чтобы некоторые из трубопроводов становились исключением из правил.

По стечению обстоятельств, таких исключений добивались в первую очередь операторы трубопроводов, построенных для транспортировки российского газа в Германию или внутри страны: NEL в 2009 г., Nord Stream в 2009-м, OPAL в 2009-м и 2016 г. То есть возникает ситуация, когда все страны ЕС должны работать по одним правилам, в то время как Германия, рассматривая общие с "Газпромом" проекты, хочет собственных правил, оформляемых как исключения.

Российский проект Nord Stream 2 ("Северный поток-2") мог стать еще одним таким исключением. Юристы и лоббисты компании (зарегистрированной в Швейцарии) неоднократно обращали внимание на то, что этот газопровод не может подпадать под действие Третьего энергетического пакета, поскольку имеет существенную морскую часть, а к морским газопроводам применяется другое правовое регулирование. К похожему заключению пришли и юристы Совета Европейского Союза. В соответствии с ним, аналогично "Северный поток-2" не должен был бы полностью подпадать под действие Третьего энергопакета.

Именно на фоне таких дискуссий в ЕС возникла инициатива прямо урегулировать вопрос морских газопроводов из третьих стран, в том числе "Северного потока-2". После двух лет сложных обсуждений, откладывания проекта в долгий ящик в период председательствования отдельных стран - членов ЕС документ наконец был одобрен в феврале 2019-го. Финальный процесс согласования тоже не проходил гладко. Франция до последнего не озвучивала четкую позицию по правкам к документу, и только позиция французского МИД, объявленная за сутки до встречи, дала основания надеяться, что решение все же будет положительным для ЕС.

Защита от манипуляций

Еще при планировании "Северного потока-2" юристы компании и немецкие политики убеждали: поскольку газопровод должен регулироваться скорее международным морским правом, чем Третьим энергопакетом, к нему должны применяться облегченные правила. Другие эксперты настаивали, что "Северный поток-2" надо регулировать именно Третьим энергопакетом, поскольку это такой же газопровод, как и любой наземный. Изменения в Директиву дают детальное разъяснение такого различия.

Во-первых, обновленная Директива уточняет определение видов трубопроводов, что в будущем предотвратит манипуляции с тем, что именно прокладывается на земле или под водой. Уточнение касается определений "интерконнектор" и "добывающий газопровод". Последний, в частности, является трубопроводом, соединяющим месторождение по добыче газа в третьих странах и терминалы принятия газа в странах - членах ЕС.

Кроме определения видов газопроводов, Директива теперь прямо предусматривает, что ее действие также распространяется на территориальные воды стран ЕС, а еще возлагает специальные обязанности на первую страну-члена, куда заходит трубопровод. В ситуации с "Северным потоком-2" это Германия, и эта страна обязана обеспечить применение правил Директивы по участку газопровода длиной 12 миль от своего берега.

Следовательно, добиваться исключения из принятых изменений "Газпрому" и его лоббистам теперь станет намного тяжелее. Вместе с тем, если вдруг немецкий регулятор будет настаивать на выводе "Северного потока-2" из-под действия Третьего энергетического пакета, окончательное решение об этом будет принимать Еврокомиссия.

Что это означает для Украины? Украинское правительство (как и правительства дружеских стран ЕС) и депутаты получили еще один инструмент, чтобы добиваться соответствия "Северного потока-2" праву ЕС. Этот инструмент эффективный, поскольку учитывает предыдущие ошибки европейского законодательства. От него значительно сложнее будет отказаться или проигнорировать, либо же трактовать по-своему. Но для того чтобы этот инструмент сработал, должен быть постоянный и скоординированный контроль над его применением со стороны заинтересованных сторон, а именно - Украины, Польши, Литвы и других. Мы тоже, а не только Европейская комиссия, ответственны за то, чтобы следить за надлежащим и своевременным применением требований этой Директивы.

Учитывая значительное число претензий к "Северному потоку-2" по экологической, энергетической и экономической безопасности для ЕС в целом и отдельных стран-членов, в частности, вряд ли решение регуляторных органов Германии об исключении вообще возможно, а если и будет принято, то может быть обжаловано со стороны Брюсселя и других стран ЕС.

Сначала - законодательство ЕС, потом - запуск работы

Директива говорит, что нельзя сначала запустить газопровод, а потом получать заключения о соответствии европейскому законодательству. То есть, простыми словами, газопровод "Северный поток-2" должен сначала соответствовать законодательству ЕС и только после этого может начинать свою работу. Учитывая, что изменения вступят в силу в конце апреля 2019 г., а период для транспозиции к национальному законодательству составляет девять месяцев, даже невероятно быстрые темпы строительства не позволят "Газпрому" проигнорировать изменения Газовой директивы Евросоюза.

Это то, чего требовала украинская сторона, и то, чего можно было реально добиться в непростых условиях давления со стороны России и Германии. Проверка юридических и экономических характеристик проекта на соответствие нормам европейского законодательства дает Украине еще какое-то время - несколько месяцев - на то, чтобы проводить переговоры о будущем транзитного контракта с "Газпромом" с сильных позиций.

Также Директива обязывает операторов транспортировки газа в странах - членах ЕС заключать технические соглашения с соответствующим оператором третьей страны о работе газопровода, но такое техническое соглашение должно отвечать законодательству ЕС и быть одобрено соответствующими национальными регуляторами. При этом техническое соглашение позволяет не заключать договор между страной - членом ЕС и третьей страной или между ЕС и третьей страной. Эта статья также работает и по украинским газопроводам. Для полноценной работы украинского оператора ГТС с соответствующими операторами стран - членов ЕС достаточно технического соглашения, отвечающего законодательству Евросоюза. Это то, что работает и сегодня.

Большее влияние Еврокомиссии

Исторически именно энергетический сектор считался компетенцией стран - членов ЕС, что существенно усложняло проведение общей энергетической политики. Изменения в Директиву позволяют Европейской комиссии влиять на взаимодействие между странами - членами ЕС и третьими странами там, где последствия могут быть негативными для внутреннего рынка Евросоюза.

Директива обязывает страны - члены ЕС привести свои соглашения с третьими странами о газопроводах по транспортировке газа в соответствие с изменениями в Директиву. При этом никакая причина не должна при этом затягивать действие требований Директивы. Важно, что в изменениях в Директиву зафиксирована возрастающая роль Европейской комиссии в пересмотре таких соглашений.

Страна, желающая изменить или подписать новый договор с третьими странами о газопроводах по транспортировке газа, должна письменно сообщить об этом Еврокомиссии за пять месяцев до начала переговоров. Затем Еврокомиссия должна оценить, повлияет ли такой газопровод на внутренний рынок, а также на вопрос безопасности поставок газа, и, что также важно, будет ли он способствовать диверсификации поставок газа в ЕС.

На протяжении 90 дней Еврокомиссия должна принять решение: дать право стране - члену ЕС на такие переговоры или не давать - с соответствующим объяснением. Но даже если страна получила мандат на переговоры, перед подписанием соответствующего соглашения документ должен быть направлен в Европейскую комиссию для оценки и внесения возможных изменений.

Что это означает для Украины? Работая с Еврокомиссией, имеющей больше полномочий и способной формировать политику "единого голоса" в энергетике, Украина может легче договариваться о последующих шагах в интеграции газовых рынков и взаимном усилении энергетической безопасности. По состоянию на сегодняшний день конструктивное сотрудничество и согласование позиций между украинским правительством и Еврокомиссией уже показали неплохие результаты в переговорах с российской стороной. Такой результат можно даже приумножить, но при условии, что как правительство Украины, так и новый состав Европейской комиссии будут сохранять четкие позиции по дальнейшей интеграции своих энергетических рынков.

Лучшие условия для торговли с третьими странами

В течение длительного времени украинская сторона требовала возможности применять сетевые кодексы между странами ЕС и третьими странами, поскольку это помогло бы обеспечить более быстрое и качественное регулирование межгосударственных перетоков газа, высвободив важные инфраструктурные ресурсы, пока что заблокированные россиянами. Изменения в Директиву позволяют это делать - при условии, что есть принятое соответствующее законодательство и есть положительное решение национального регулятора.

Теоретически это позволит украинской газотранспортной системе оказаться в более выгодных условиях, чем "Северный поток-2". Если российский проект - это просто труба, пролегающая по морскому дну, то украинская газотранспортная система - это трубопроводы с большой маневровой мощностью и подземные газохранилища (ПХГ), которые могут дополнительно предоставлять услуги по хранению, балансировке и - в случае непредвиденных ситуаций - перенаправлять газ по другим трубопроводам в общей сети.

Это невозможно сделать с одной газотранспортной веткой под водой, которая, судя по режиму использования "Северного потока", практически не будет предлагать какой-либо гибкости и реагирования на спрос. Имея при этом эффективную систему взаимодействия между границами стран ЕС и Украины, можно выйти действительно на единый и гармонизированный газовый рынок. Но опять же при условии сохранения сильной позиции со стороны Украины и значительной заинтересованности со стороны ЕС.

P.S. По словам главы правления "Нафтогаза Украины" Андрея Коболева, после окончания действия "транзитного" контракта между НАК и "Газпромом" в начале 2020 г. потеря значительной части транзита российского газа в ЕС - почти свершившийся факт. Средства за транзит российского газа - около 3 млрд долл. в год - сравнимы с расходами украинского бюджета на военные операции в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, а также в целом с расходами на оборонный комплекс Украины. Лишая постепенно этого дохода, Путин стремится достичь трех главных целей. Во-первых, усилить зависимость стран - членов ЕС от "Газпрома", в частности, благодаря "Северному потоку-2" и "Турецкому потоку" и вопреки новым газовым правилам и директивам ЕС. Во-вторых, лишить Украину средств на оборону. И, в-третьих, по словам Коболева, таким образом РФ убирает последний аргумент для европейцев в пользу сохранения транзита российского газа через украинскую газотранспортную систему в страны Европы и на Балканы. Дескать, газ европейцы получат через "Северный поток-2", поэтому могут успокоиться. А Кремль получит возможность безоговорочно еще больше вторгнуться на территорию Украины.