После отказа в ноябре 2013 г. от подписания Соглашения об ассоциации с ЕС в Украине, прежде всего по инициативе бывшего правительства, значительно актуализировалась оценка рисков для экономики и торговли, связанных с переходом на европейские стандарты. Сейчас ситуация кардинально изменилась, но острота вопроса рисков не снизилась. Ведь появляется шанс для определенного усовершенствования как соглашения, так и экономики нашей страны.
Одна из первых проблем - соблюдение экологических требований, поскольку в этой сфере объемы финансовых ресурсов на имплементацию норм ЕС являются одними из самых существенных. Базируясь на некоторых предварительных и не во всем корректных оценках, формируется мнение о навязывании Украине неподъемных для нее расходов. Рассмотрение возможных рисков сопровождается некоторыми спекуляциями на экологической составляющей соглашения и на ее инвестиционной стоимости для Украины. Это подтолкнуло к более детальному анализу того, что собственно и как именно оценивается, и как это соотносится с Соглашением об ассоциации Украины с ЕС.
Начнем с того, что имплементация или внедрение экологических норм, зафиксированных в директивах и регламентах ЕС, нужны нам значительно больше, чем Европе. Ведь нам "навязывают" не что иное, как более чистые воздух и воду, более пригодную для жизни окружающую природную среду. Адаптация законодательства Украины к законодательству ЕС в экологической сфере формально началась еще с 1994 г. - с подписанием Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, а также в той степени, в какой это возможно.
В целом часть Соглашения об ассоциации, касающаяся природоохранных законодательных документов, которые должны быть имплементированы в Украине, насчитывает 29 директив и регламентов. Последние охватывают широкий спектр проблем, и среди них такие "тяжеловесы", как директивы о всеохватывающем предотвращении и контроле загрязнений, о захоронении отходов, о качестве воды, об очистке городских сточных вод и некоторые другие. Сроки имплементации указанных актов составляют 2–5–8 лет с момента вступления соглашения в силу.
Говоря о расходах на имплементацию, прежде всего, следует сказать об их составе. Согласно европейской практике, они должны четко распределяться на две категории - затраты общественного сектора и затраты частного сектора. Первые из них возлагаются на бюджетную сферу (в широком понимании), вторые - на средства предприятий. В составе и тех и других, в свою очередь, должны рассчитываться три основные составляющие, а именно: административно-управленческие, инвестиционные (или капитальные) и операционные (эксплуатационные) расходы. Основной вес приходится при этом на инвестиционные затраты, касающиеся строительства, реконструкции и модернизации объектов инфраструктуры.
Для Украины, на мой взгляд, единственно доступными в данное время методами оценки расходов являются макроэкономические сопоставления и сравнительные подходы.
Ряд стран Центральной и Восточной Европы, а также Турция на сегодняшний день прошли или находятся на этапе имплементации экологических стандартов ЕС в национальную практику. Опыт, накопленный ими в разработке и реализации инвестиционных и финансовых планов в природоохранной сфере, можно и нужно рассматривать как ближайший ориентир для прогноза соответствующих расходов в Украине.
Сведение оценок европейских экспертов, прежде всего экспертов ЕС Дайви Семенайне и Андре Каруцу, приведенное в таблице, дает представление о диапазоне возможных расходов на имплементацию как в абсолютном измерении, так и в расчете на душу населения. Последнее позволяет экстраполировать показатели стоимости имплементации на Украину.
Если исходить из крайних из приведенных в таблице показателей расходов на душу населения - максимального и минимального, то вилка инвестиционных потребностей Украины (с ее 45,4 млн чел.) составит 20–45 млрд евро. Однако в таких оценках нашей стране наиболее корректно привязываться к показателям сравнимых с ней стран - Польши, Турции, Румынии, для которых средним значением является 800–900 евро/чел. При таких предпосылках общая сумма для Украины составит 36–41 млрд евро.
Оценивая приведенные в таблице финансовые показатели, нужно иметь в виду, что соответствующие затраты отнесены на сроки от 10–12 до 20 лет. В принципе, на такие же временные рамки имплементации должна рассчитывать и Украина.
Кроме приведенных оценок инвестиционной стоимости имплементации экологического законодательства, в Украине существуют и другие гипотетические оценки. Они находятся в пределах 50–100 млрд евро и демонстрируют обременительность экологических обязательств. К сожалению, для этого существуют некоторые основания. Их очевидность проявляется при взгляде на текущее финансирование сферы охраны окружающей природной среды, представленное на рисунке.
В 2012 г. соответствующие расходы, по данным Госстата, составили 20,51 млрд грн (вместе с затратами предприятий, учреждений и организаций). Согласно рисунку природоохранные расходы в Украине вроде бы стремительно растут. Однако это обманчивый номинальный рост. Если скорректировать соответствующие объемы средств с помощью индекса дефлятора (нижняя кривая), то начиная с 2000 г. вырисовывается непривлекательная картина стагнации расходов на охрану окружающей среды.
Определенные сдвиги касаются только 2011–2012 гг., что связано с дополнительным финансированием в этот период мероприятий по вывозу на уничтожение за рубеж опасных отходов.
Так или иначе, но абсолютные показатели финансирования в Украине сферы охраны окружающей среды недотягивают и до 2 млрд евро в год. При этом капитальные затраты составляют только треть суммы. То есть базовое финансирование по сравнению с нуждами на имплементацию является низким, а значит, очень чувствительным к соответствующему процессу.
Вместе с тем следует отметить, что на нынешний момент в Украине независимо от обязательств по соглашению уже задействован ряд соответствующих правительственных программ и планов - с перспективой до 2020 г. В частности, согласно постановлению Кабмина от 1 августа 2013 г. № 927 начиная с 24 июля 2014 г. вступает в силу "Технический регламент относительно требований к автомобильным бензинам, дизельному, судовому и котельному топливам". Этим документом вводятся ограничения по содержанию ряда компонентов в топливе и устанавливаются конечные сроки введения в обращение бензина и дизельного топлива по экологическим классам Евро-3 (до 31 декабря 2015 г.), Евро-4 (до 31 декабря 2017 г.) и Евро-5 (неограниченный). То есть по сути вводятся европейские нормы с учетом Директивы 98/70/ЕС. Переход на такие нормы требует масштабной реконструкции нефтеперерабатывающих заводов с инвестициями около 3,0–3,5 млрд евро.
Другой пример касается Энергетической стратегии Украины на период до 2030 г., которая наконец-то обнародована правительством ("Урядовий кур'єр" от 29 января 2014 г.). Украина как член Европейского энергетического сообщества в рамках Второго энергопакета взяла на себя обязательства по приведению к европейским стандартам выбросов теплоэлектростанций. Соответствующие меры вошли в Энергетическую стратегию, то есть прогнозные расходы на установку систем пылегазоочистки на ТЭС предусмотрены независимо от подписания соглашения.
К таким примерам можно отнести программы по экомониторингу, обращению с отходами, регулированию промышленных выбросов и т.п., расходы на которые планируются пока вне Соглашения об ассоциации с ЕС.
Что касается затрат предприятий, отмечу только, что те из них, которые последовательно реализуют экологическую политику, не испытают значительных стрессов при имплементации соответствующих директив ЕС. И если, например, ОАО "Арселор Миттал Кривой Рог" и в дальнейшем будет поддерживать достигнутый уровень экологических инвестиций, то с внедрением евростандартов его конкурентоспособность не пострадает.
Значительный объем экологических расходов в контексте имплементации законодательства ЕС трактуется иногда как прямой негатив для экономики, поскольку рассматривается как фактор отвлечения средств! При этом говорят об объемах возможных потерь Украины от направления инвестиций в природоохранный, а не в производственный капитал, потерь в виде условно недополученных доходов. То есть требования к Украине по соблюдению экологических стандартов считают чуть ли не диверсией против нее.
При желании все расходы в экологической сфере можно квалифицировать, как отвлечение средств в непроизводственный сектор. И это именно так, если забыть, что качество жизни определяется не только количеством товаров, но и состоянием среды обитания людей. Вопрос оптимизации или сбалансирования экологических статей затрат возникает в каждом государстве. Его решение прямо зависит от экономической состоятельности страны.
В чем же главный смысл стоимостных оценок?
Финансовый анализ планов имплементации по европейской методологии заключается в выявлении и поиске возможностей ликвидировать так называемые gaps-разрывы между объемом доступных финансовых ресурсов и востребованным их уровнем в случае реализации требований европейских стандартов. Это касается рассмотрения каждого отдельного направления - обращения с отходами, очистки сточных вод, загрязнения воздуха и т.п.
При наличии "финансовых разрывов" ищут дополнительные источники средств. Это могут быть помощь из фондов ЕС, гранты, кредиты, дополнительные муниципальные или государственные субсидии.
Если говорить о расходах, которые формируются в общественном секторе и влияют на тарифную политику в коммунальной сфере, то их размер должен соотноситься с уровнем платежей со стороны населения. Согласно европейским подходам, критерием граничного уровня платы является ее показатель в процентах от доходов домохозяйств. Превышение показателя (относительно отходов - свыше 1%) служит свидетельством определенного критического объема расходов.
В целом, если поставленные перед Украиной требования являются завышенными, то, во-первых, это следует убедительно доказать (показать). Во-вторых, поднять вопрос о слишком сжатых сроках имплементации указанных экостандартов и об отсрочке их внедрения. И наконец, в-третьих, это позволяет обосновывать необходимость получения помощи из международных источников, в частности из фондов ЕС, а также предоставления кредитов. Если участие учреждений ЕС в финансировании расходов по обязательствам Украины не предусмотрено Соглашением об ассоциации, то нужно говорить о возможной коррекции последнего.