Стартовавшая в Украине реформа местного самоуправления и территориальной организации власти проходит широкую апробацию в Тернопольской области. Этот регион стал лидером по количеству новых административно-территориальных образований: с 1 января этого года здесь начали действовать 26 объединенных территориальных громад (ОТГ). Опыт Тернопольщины показывает, что, вопреки ряду преимуществ, ОТГ сталкиваются с многочисленными трудностями на пути реформирования.
Автор этих строк побывал в четырех объединенных громадах, созданных вокруг села, двух поселков и городка, не являющихся райцентрами. Но они включают от 11 до 16 населенных пунктов, от 8 до 11 тыс. жителей и, как отметил председатель Скалатской громады Петр Савончак, "при хорошей внутренней организации работы в громаде, четком определении целей и направлений" имеют неплохие шансы повышать собственную состоятельность и развиваться. Однако на практике все не так просто.
Бюджеты богаче, резервы не использованы
Одно из ключевых преимуществ создания объединенных громад - существенный рост доходов их бюджетов. Например, собственные доходы Великогаевской громады за первое полугодие
2016-го по сравнению с запланированными увеличились на 4 млн грн (почти на 50%), Скалатской - на 7 млн (плюс 33%), Микулинецкой - на 1,5 млн (прирост почти 50%), Золотопотокской - на 1,4 млн грн (290% увеличения). По информации управления градостроительства и архитектуры облгосадминистрации, доходы ОТГ области в расчете на одного жителя в этом году выросли значительно - в 2,5–3 раза.
Да, в объединенных громадах - другая налоговая база. Но рост произошел не только из-за зачисления в бюджеты ОТГ 60% налога на доходы физических лиц, являющегося основой доходов местных бюджетов, но и благодаря более эффективному использованию земли и недропользованию (25% рентной платы за добычу полезных ископаемых общегосударственного значения зачисляется в бюджеты объединенных громад).
Однако во всех ОТГ никуда не делись неиспользованные резервы увеличения доходной части бюджетов - выявление нелегального землепользования, особенно со стороны мелких сельхозпроизводителей и фермеров, заключение договоров аренды земельных участков, хозяйственных договоров, узаконивание разработки недр. Нужно вывести из "тени" и торговлю алкогольными напитками и табачными изделиями, ведь 5% акцизного налога также поступает в местные бюджеты.
Но не только на налоговые поступления опираются новообразованные ОТГ в поисках других возможностей для развития, в частности работают над привлечением инвесторов в различные отрасли экономики. Тернопольщина может не только выращивать, но и перерабатывать сельхозпродукцию, производить строительное сырье. Вот яркий пример, который мог бы стать ориентиром для объединенных громад. Общество "Микулинецкий пивовар", находящееся на территории Микулинецкой громады, доказало, что умеет не только варить вкусное пиво и производить минеральные и питьевые воды. С таким же успехом предприятие может выращивать зерновые культуры и из них выпекать хлеб, а кроме того, изготавливать мясные и колбасные изделия. Разве это не дополнительные рабочие места и наполнение местных бюджетов? Такими показателями в действительности и определяется состоятельность громады. Но, вне всякого сомнения, инвестор не может разместить все производства в пределах населенного пункта.
Способствовать дальнейшему привлечению инвестиций могла бы передача громадам полномочий по распоряжению земельными участками за пределами населенных пунктов. Однако исполнительная власть - местные администрации и управления Госгеокадастра, а также мощное аграрное лобби в Верховной Раде никак не могут распрощаться с этим лакомым куском дохода. Поэтому внесение изменений в законодательство каждый раз откладывается. Говоря изменениям "нет", оппоненты создают большую угрозу в объединении функций распоряжения этими землями и контроля над их использованием со стороны громад: как будто эти полномочия нельзя разделить и закрепить это в законодательстве.
Эксперт ОО "Институт гражданского общества" (г. Киев) Александр Сергиенко небезосновательно прогнозирует: "Понимая, что вся земля все же окажется в распоряжении громады, олигархи попытаются "нагнуть" руководство громад. Вопрос - позволят ли громады это сделать. Поэтому жители должны взять руководство громад под свой контроль...".
Образование: незамкнутый "цикл полномочий"
ОТГ получили полномочия, которыми сейчас располагают райгосадминистрации и города областного значения, например в сфере образования, здравоохранения, культуры, семьи, молодежи и спорта и др. Однако за первых семь месяцев работы громады только учатся их осуществлять. Опыт показал, что они пробираются сквозь недостроенную стену законодательства, набивая себе шишки.
Объединенные громады вышли на прямые отношения с госбюджетом. Для выполнения полномочий в сферах образования и медицины они получают соответственно образовательную и медицинскую субвенции. Но образовательной субвенции традиционно не хватает. Например, в Великогаевской громаде до конца года не хватает 4 млн грн, в Золотопотокской - 2 млн.
Правительство непрямо говорит ОТГ: в полном объеме средств не дадим никогда, поэтому дофинансируйте образовательные нужды за счет собственных средств и вместе с тем упорядочивайте (читай - подчищайте!) школьную сеть. И новые органы местного самоуправления выкручиваются, как могут. Видя, что средств на образование мало, совет Микулинецкой громады, например, решил оплачивать питание учеников начальных классов и льготных категорий из собственных доходов.
Однако закрывать малокомплектные школы и реорганизовывать учебные заведения (например понижать ступень общеобразовательных школ 1–2-й ступеней до 1-й) руководство громад, в которых мне пришлось побывать, на этот год не планирует. Причин несколько, в том числе не решена проблема подвоза учеников в большие школы, где они смогут получить лучшие знания и условия пребывания. Да и кто из руководителей громад или депутатов хочет будоражить общественность?!
Впрочем, вопрос сам по себе не исчезнет, и исполнительным органам ОТГ придется вместо профильного министерства вычищать затхлые авгиевы конюшни общего образования. Оптимальный выход, кажется, найден, в чем убеждает опыт той же Микулинецкой громады. "Мы пошли другим путем, - убеждает голова Микулинецкой объединенной громады Петр Осипчук. - В поселке Микулинцы реализуется пилотный проект опорной школы с тремя филиалами - начальными школами в селах Конопковцы, Воля и Кривки. На создание такого учебного заведения мы уже получили 1 млн грн плюс 100 тыс. грн на обустройство современного компьютерного класса. А полная реализация проекта в Микулинцах обойдется государству до 3 млн грн". Такой же проект опорной школы начался и в Скала-Подольской громаде.
"Когда будет создан отдел образования, мы детально проанализируем штатные расписания школ, чтобы выявить мертвые души, свояков, которые необоснованно получают зарплату. Фиктивные больничные, которые мы оплачиваем из собственных доходов громады, замены уроков", - расставляет акценты голова Золотопотоской громады Ростислав Кушик. Конечно, в школах одной громады легче навести элементарный порядок, чем на уровне нынешнего района. Но для этого ОТГ нужны хотя бы небольшие органы управления образованием.
В Великогаевской и Скалатской громадах отделы образования уже более или менее функционируют, но не все полномочия используют, например, вне их влияния объявление и проведение конкурсов на должности директоров школ, их заместителей и т.п. Однако в громадах поменьше беспорядок более колоритный, они до сих пор не могут создать органы управления образованием: изучают возможности их содержания, распределения обязанностей между работниками отдела, методическое обеспечение учебного процесса и т.п. И неудивительно, что многие громады полномочия в сфере образования передали отделам образования райгосадминистраций на первое полугодие, а то и на весь 2016 г. Как бы там ни было, а нужно неотложно вносить изменения в законы "О местном самоуправлении" и "О местных государственных администрациях", чтобы ОТГ имели все необходимые рычаги управления образованием.
Не договорились "первичка" и "вторичка"
В медицине объединенные громады действуют исключительно на свой страх и риск. С 2016 г. они, кроме образовательной, получают еще и медицинскую субвенцию и, соответственно, распоряжаются ею. Но медицинская реформа в Украине до сих пор не проведена, что остро сказалось на деятельности громад. Правительство и парламент четко не определили, какие медицинские услуги должны предоставляться и финансироваться на уровне громады, а какие - на уровне района, и как обеспечить их качество. В глубинке это привело к невеселой неразберихе. Некоторые громады, как, например, Скалатская, имея на своей территории районную коммунальную больницу, взяли на себя полномочия по предоставлению медицинских услуг вторичного уровня и тянут эту работу. А некоторые ОТГ (например Великогаевская, Золотопотокская, Микулинецкая) передали субвенционные средства на вторичную медицину (то есть специализированную медпомощь) в районный бюджет. Микулинецкая громада передала району еще и средства на медицину первичную, поскольку получить лицензию на предоставление медицинских услуг весьма проблематично, поэтому орган местного самоуправления боится не справиться с этим.
С финансированием Золотопотокской районной больницы, предоставляющей в громаде услуги первичного и вторичного уровней медпомощи, вышла досадная, зато поучительная для всех уровней власти история. Это медицинское заведение обслуживает жителей 22 сел, тогда как громада охватывает 11 населенных пунктов. Для содержания больницы (а оно обходится в более чем 8 млн грн в год) громада передала в районный бюджет 4 млн грн субвенции на эту вторичную медицину. Район же выделил на этот год всего 1 млн 350 тыс. Итак, не хватает свыше 3 млн грн. А небольшой объем средств - 250 тыс. грн, которые громада добавила из собственных доходов, ситуацию не спасет. И никто не знает, за какие средства больница дотянет хотя бы до нового года.
Некоторым громадам, как, например, Великогаевской, не удалось создать полноценный центр первичной медико-санитарной помощи. Как рассказал голова громады Олег Кохман, согласно нормативным документам для этого нужны более 30 человек медицинского персонала и наличие амбулатории. Поэтому громада ускоренными темпами строит это медицинское заведение, чтобы открыть там необходимое количество кабинетов и предоставлять ряд медицинских услуг. И тогда будет создан центр, как и положено. Но на это нужны время и немалые средства.
Тормозные админуслуги
Центры предоставления админуслуг в ОТГ Тернопольщины пока не созданы, потому что на ремонт зданий для этих центров и приобретение оборудования громады надеются получить средства международных финансовых организаций, например таких, как Немецкое общество международного сотрудничества GIZ. А пока админуслуги предоставляются соответствующими специалистами исполнительного органа громады, но не везде. Так, в некоторых громадах (как в Великогаевской) уже работает государственный регистратор, проводящий регистрацию вещных прав на недвижимое имущество и их отягощений, государственную регистрацию юридических, физических лиц-предпринимателей и общественных формирований. Исполнительные органы местных рад получили все эти полномочия еще в прошлом году. И местным жителям уже не надо ехать в райцентр, чтобы воспользоваться этими услугами. Но тут подкралась другая проблема - административные сборы за осуществление этих регистрационных действий направляются в государственный бюджет. В Верховной Раде зарегистрированы три законопроекта, предусматривающие направление этих средств в местные бюджеты, однако у нардепов никак не доходят до них руки.
Исчерпывающие государственные стимулы
Финансовую поддержку стартовавшим громадам государство все же предоставило. В этом году правительство впервые направило субвенцию на развитие их инфраструктуры - суммарно 1 млрд грн. 26 громад Тернопольщины на сегодняшний день получают немало - 15% этой суммы, или 141,5 млн грн. Например, для Великогаевской громады предусмотрены 8,172 млн грн, Скалатской - 8,9 млн, Золотопотокской - 6,427 млн, Микулинецкой - 3,68 млн грн.
Люди долго боялись, что если громады объединятся, то почти все государственные средства будут направлены на развитие административного центра громады, а другие населенные пункты продолжат приходить в упадок. Как бы там ни было, а тревоги оказались напрасными. Ведь при участии старост и депутатов громад 50% средств было распределено на объекты, находящиеся не в административных центрах этих громад. За их счет выполняются ремонты дорог, школ, детских садов, клубов, реконструкция водозабора, уличного освещения. Не ошибся эксперт Александр Сергиенко, оценивая перспективы: "Проблема может быть еще и в другом - чтобы у громад было достаточно человеческого ресурса, который бы эффективно распорядился этими средствами, была квалифицированная система управления разными сферами - финансов, образования, медицины и т.п.". С увеличением полномочий растет и потребность громад в квалифицированных кадрах.
Механизмы предоставления финансовой поддержки побуждают ОТГ расширяться и таким образом становиться более состоятельными. Так как согласно Закону "О добровольном объединении территориальных громад" средства распределяются между их бюджетами пропорционально площади территории громады и количеству сельского населения в ней с равным весом этих факторов. Поэтому крайне необходимы изменения в законодательство, которые стимулировали бы добровольное присоединение к уже существующим объединенным громадам новых населенных пунктов, поскольку иначе они останутся на обочине развития. А для обеспечения развития населенных пунктов, которые не объединились или не присоединились к действующим ОТГ, правительству не останется ничего другого, как в приказном порядке определить территории и центры громад, положив тем самым конец принципу добровольности. Как это сделали, в конце концов, в соседней Польше.
С другой стороны, субвенцию на развитие громад или другие формы финансовой поддержки Кабмин не может предоставлять из госбюджета в течение многих лет. Руководители новых органов местного самоуправления должны задействовать все возможности, чтобы наращивать собственные доходы громад и за эти средства проводить ремонты, реконструкции или строительство объектов бюджетной сферы на их территории.
Директор Офиса реформ в Тернопольской области Виктор Литвинчук в ходе регионального форума "Практические аспекты децентрализации власти и построение многоуровневого диалога в громадах", недавно состоявшегося в Тернополе, словно бы подытожил старт реформы: "В нашей области некоторые районы, как, например, Подволочисский, оказались полностью разделены на громады, Теребовлянский - почти полностью. И когда райгосадминистрации еще осуществляют некоторые государственные полномочия, то что остается делать райрадам в этих районах? Именно они в наибольшей степени и противятся созданию объединенных громад и соответственно настраивают людей. Но государство должно стимулировать реформу, ее финансирование. Децентрализацию надо проводить быстро, за 2–3 года, и не мучить людей неопределенностью...".