На днях Украина пересекла рубеж символических ста дней от исторического решения Европейского Совета 14 декабря 2023 года о начале вступительных переговоров с Европейским Союзом.
Ожидалось, что за этот период украинская власть должным образом выполнит четыре рекомендации, определенные в отчете Европейской комиссии о прогрессе Украины за 2023 год, а ЕК, со своей стороны, подготовит и подаст в Совет ЕС на утверждение проект переговорной рамки, которая определит форму, содержание и алгоритм вступительных переговоров.
Этапными событиями на пути к открытию переговоров должны были стать: 12 марта ⸺ утверждение Еврокомиссией проекта переговорной рамки, 19 марта — заседание Совета ЕС по общим вопросам, которое сопровождает все решения о политике расширения ЕС, а также 21 марта — заседание Европейского Совета, где лидеры государств ⸺ членов ЕС должны были благословить на высшем уровне официальный старт переговоров. Именно в эти дни сторона ЕС должна была, по оптимистичному сценарию, утвердить все решения, необходимые для фактического запуска переговоров, и создать условия для созыва инаугурационной Межправительственной конференции Украина⸺ЕС.
Что пошло не так?
Пожалуй, самой первой причиной переноса сроков фактического начала переговоров стали, как это ни странно, завышенные ожидания в самой Украине. Из Киева постоянно звучали сигналы о чрезвычайном позитиве и успехе в продвижении по пути сближения с ЕС. Работу над добросовестным выполнением условий ЕС украинская власть подменяла публичными популистскими заявлениями о прогнозных сроках завершения переговоров и вступлении в Союз, которое вот-вот произойдет. Чего только стоит необоснованное заявление членов правительства о том, что «Украина будет готова к членству в ЕС через два года».
Решение ЕС от 14 декабря 2023 года предусматривало перспективы начала переговоров с Украиной о вступлении уже в ближайшее время. Кроме того, в нем шла речь и о предложении Совету ЕС установить переговорную рамку уже после того, как будут выполнены соответствующие условия, изложенные в рекомендациях Еврокомиссии. Речь идет о широко известных семи рекомендациях ЕК для Украины, которые определили и довели к сведению Киева в июне 2022 года. Как откровенно признают европейские партнеры, они были сформулированы так, чтобы Киев мог максимально быстро и без сложностей справиться с ними. Но драгоценное время было потеряно. Вместо обещанных властью двух месяцев эти рекомендации выполняли больше полутора лет.
Вследствие этого Украина не воспользовалась благоприятным окном возможностей для старта переговоров в 2023 году. К сожалению, это окно закрылось в первой половине 2024-го из-за начала подготовки Брюсселя к июньским общеевропейским выборам, результаты которых определят политический расклад сил в Евросоюзе на следующие пять лет.
Поэтому руководители Евросоюза предстали перед дилеммой: продолжение уникального турборежима в процессе обретения Украиной членства в ЕС, с одной стороны, не обеспечивало исторического прорыва на украинском треке, а с другой — усиливало электоральное раздражение граждан ЕС от искусственного геополитически мотивированного ускорения и угрожало ослаблением позиций здоровых европейских политических сил на выборах.
Именно такой прагматичный выбор получил воплощение в неожиданной для многих в Украине и странах ⸺ лоббистах нашего государства в ЕС позиции президента Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен об одобрении переговорной рамки и начале вступительных переговоров не в марте, а в июне 2024 года. Это символизировало формирование консенсуса среди ключевых европейских лидеров о дальнейшем алгоритме вступительного процесса Украины.
Руководствуясь этими соображениями, Еврокомиссия подготовила проект переговорной рамки, который остался без содержательного рассмотрения Совета ЕС по общим вопросам, а Европейский Совет приветствовал прогресс Украины в продвижении реформ на пути в Евросоюз и пригласил Совет ЕС как можно быстрее одобрить переговорную рамку. Однако осталось без ответа предложение стран — адвокатов Украины определить конкретные временные рамки такого решения, в частности до конца июня 2024 года.
Другим мощным фактором, затормозившим украинский интеграционный спринт, стал нерешенный вопрос об открытии вступительных переговоров с Боснией и Герцеговиной. Во многих европейских столицах, в частности Вене, Загребе, Афинах, Будапеште и др., сформировалось определенное раздражение из-за дисбаланса внимания ЕС по расширению между балканским и восточным треками. Поэтому решение мартовского заседания Европейского Совета дать зеленый свет открытию вступительных переговоров с Боснией и Герцеговиной стало результатом сложного политического компромисса между завзятыми адвокатами балканского трека (Хорватией, Австрией и Венгрией) и лоббистами Украины и Молдовы — странами Балтии и Польшей.
В высших политических кругах ЕС сложилось общее понимание того, что два трека — балканский и восточный — не должны мешать друг другу, а идти по возможности параллельно. Таким образом, есть основания считать, что дальнейший путь Украины к членству в ЕС будет во многом связан с динамикой Боснии и Герцеговины. Балканские лоббисты максимально будут использовать украинскую карту для искусственного ускорения членства этого важного для многих европейских стран государства.
Нельзя забывать и о том, что, несмотря на признание политики расширения наиболее успешной политикой ЕС, этот процесс никогда не был простым. Опыт предыдущих волн постепенно добавлял новые рекомендации и требования со стороны ЕС. Недаром в Брюсселе постоянно подчеркивают, что процесс вступления в ЕС, как и раньше, основывается на установленных критериях и условиях. Да, это позволяет любой стране в процессе продвигаться вперед на основании собственных заслуг. Каждая страна сама способна определять скорость своего вступления. Однако это отнюдь не значит, что необходимые критерии на пути к членству могут быть отменены, требования смягчены, а движение ускорено. С годами фильтр европейской интеграции стал действительно очень плотным, и он вряд ли пропустит подходы и мероприятия страны-кандидата, несовместимые со стандартами ЕС, тем более в части фундаментальных принципов.
Что дальше?
Следующим процессуальным шагом на пути к членству Украины в ЕС является одобрение Советом ЕС по общим вопросам переговорной рамки и созыв инаугурационного заседания Межправительственной конференции — основного механизма ведения вступительных переговоров высокого уровня.
Сама по себе переговорная рамка, проект которой разработала Еврокомиссия, не уникальный документ, заточенный под украинский интеграционный прорыв, а стандартная модель переговоров по форме и содержанию.
Важнейшее из положений этой рамки — то, что из всех переговорных разделов о приближении к европейскому законодательству и выполнении критериев членства ключевое значение имеют разделы под названием «Принципы», а именно: правосудие, юстиция, свобода и безопасность, финансовый контроль, государственные закупки и статистика, а также государственное управление и демократические институты. Эти разделы открываются первыми и закрываются последними. И именно они будут предметом обсуждений на инаугурационном заседании Межправительственной конференции. Кроме того, украинская сторона должна в сотрудничестве с Еврокомиссией разработать три дорожные карты в сферах правосудия, юстиции, свободы и безопасности, государственного управления и демократических учреждений, которые будут содержать критерии и показатели успешности реализации соответствующих реформ. В этом контексте вспомогательную позитивную роль для Украины должны играть План в рамках Механизма поддержки Украины на 2024–2027 годы, переданный стороне ЕС на заседании Совета ассоциации Украина⸺ЕС 20 марта 2024 года.
К тому же состояние выполнения или невыполнения Украиной «Принципов» будет определять как скорость вступительных переговоров, так и перспективу их динамики в целом. Ведь в случае нарушения Украиной основополагающих принципов или откат назад в их соблюдении существует угроза замораживания вступительных переговоров. Это четко предусмотрено в упомянутой переговорной рамке.
На сегодняшний день есть два варианта дальнейшего развития событий:
- оптимистичный — одобрение Советом ЕС переговорной рамки сразу после общеевропейских выборов в Европарламент в июне (об этом сейчас активно говорят и руководство институций ЕС, и власть Украины);
- пессимистичный — перенесение решения на декабрь 2024 года и принятие его Советом ЕС на основе очередного отчета Еврокомиссии о прогрессе расширения за 2024 год.
Пессимистичный вариант несет в себе политические неуверенность и угрозу, поскольку будет зависеть от результатов выборов в Европарламент, перспективного состава новой Еврокомиссии и руководства институций ЕС, а также от дальнейшего развития ситуации безопасности в Украине.
На евроинтеграционные темпы Украины будет влиять и процесс реформирования самого Евросоюза, который должен повысить способность абсорбировать новые государства-члены. Учитывая это, заслуживает внимания представленная в марте Европейской комиссией коммуникация о расширении ЕС и необходимые внутренние реформы Евросоюза. В ней, в частности, содержится рекомендация о постепенной интеграции новых членов в сообщество еще до их вступления путем предоставления им некоторых преимуществ и обязательств, связанных с членством в ЕС. Кроме того, вносится предложение об отказе от принципа единодушия во время принятия решений в некоторых сферах внешней политики и политики безопасности и перехода к голосованию квалифицированным большинством голосов.
Хотя Европейский Совет планирует обсудить и представить дорожную карту о реформировании ЕС в связи с расширением летом 2024 года, уже сейчас можно сделать несколько выводов.
Во-первых, инициатива не означает ускорение вступления Украины в ЕС, а предлагает модель постепенной интеграции — возможность для Украины, экономики, граждан пользоваться отдельными преимуществами от членства еще до вступления в силу Договора о вступлении Украины в ЕС.
Во-вторых, идея не нова для Украины. Именно на этой философии построено все Соглашение об ассоциации, включая углубленную и всеобъемлющую зону свободной торговли, в которой Украина получала постепенный доступ к внутреннему рынку ЕС в секторах, где полностью выполнены критерии, гармонизирована политика и законодательство ЕС. Напомним об интеграции в энергетическое пространство ЕС, инициативы 2017 года о цифровом рынке, сфере юстиции и внутренних дел, таможенной интеграции и т.п.
В-третьих, принципиально важный элемент — то, что постепенная интеграция является не гарантированным развитием событий, а исключительно и жестко обусловленным процессом. Для реализации этих инициатив Украина должна полностью выполнить свою часть работы. И речь идет не только о принятии того или иного закона или нормативного акта, а прежде всего об их эффективной имплементации.
Кто виноват и что делать?
В последнее время украинская власть старается перевести всю ответственность за затягивание вступительных переговоров на руководство Венгрии и профильного комиссара ЕС по вопросам расширения Оливера Варгели.
Вместе с тем нужно признать, что официальному Киеву не удалось ни обеспечить эффективное дипломатическое давление на руководство институций и государств ⸺ членов ЕС, ни обеспечить полное выполнение рекомендаций Еврокомиссии для ускорения вступительного процесса.
Не сработала дипломатия Банковой и на венгерском треке. Не забываем, что Венгрия будет председательствовать в ЕС во второй половине 2024 года. Однако до сих пор не удалось организовать контакт по линии Зеленский⸺Орбан. Контакты по линии Ермак⸺Сиярто и Стефанишина⸺Варгели сейчас не смогли дать конструктивный для Украины результат. Не работает с Будапештом и «зеленая» парламентская дипломатия. Есть признаки эрозии поддержки Украины со стороны Австрии и Словакии. Вместо этого все инициативы патриотических проевропейских политических сил относительно помощи в работе по так называемым неудобным странам наталкиваются на саботаж и сумасшедшее сопротивление со стороны Банковой. Чего только стоит инициированный пропрезидентской партией в Раде законопроект о «пожизненном заключении за присвоение государственных функций»! По информации из источников, эта провокация сильно вдохновила отдельные столицы стран-скептиков.
Стоит помнить о том, что независимо от личности и национальности комиссара в этом или следующем составе Европейской комиссии, демократические принципы являются «альфой и омегой» доверия к украинской власти, темпа вступительных переговоров с Евросоюзом и критериев предоставления Украине финансовой помощи в рамках Механизма поддержки Украины на 50 млрд евро на 2024–2027 годы.
И если первый транш помощи в рамках Механизма поддержки Украины (Ukraine Facility) в размере 4,5 млрд евро с перспективой выделения в апреле дополнительных 1,5 млрд евро был перечислен Украине без жесткой привязки к выполнению условий, то следующие выплаты станут предметом пристальной оценки со стороны ЕС.
А следовательно, политически важно уже сейчас объединить усилия, чтобы обеспечить должное выполнение всех рекомендаций Еврокомиссии до июня, решить острые внутриполитические вопросы, связанные с состоянием демократии, верховенством права, политическим и парламентским плюрализмом, уважением к правам оппозиции и обеспечением прав нацменьшинств в Украине, которые среди прочего получили отображение не только в отчетах Еврокомиссии, но и в резолюциях Европарламента.
Дальнейшие сто дней являются важными и будут определять судьбу евроинтеграционного прогресса Украины на последующие годы.