«Украина объединила мир», - заявил президент Владимир Зеленский в своей речи по случаю первой годовщины начала войны с Россией. Если бы это было правдой! Война, безусловно, объединила Запад, но оставила мир разделенным. И этот раскол будет только усугубляться, если западные страны не устранят его первопричины.
Традиционный трансатлантический альянс европейских и североамериканских стран беспрецедентно мобилизовался из-за затяжной войны. Людям в Украине и беженцам была предложена широкая поддержка. Кроме того, Запад готовится к масштабной работе по восстановлению после войны.
Но вне Европы и Северной Америки защита Украины не стоит на первом плане. Мало кто из правительств одобряет наглое вторжение России. Но многих не убеждают утверждения Запада, что борьба за свободу и демократию в Украине - это также и их дело, - пишет в статье для Foreign Affairs Дэвид Милибэнд, занимавший пост министра иностранных дел Великобритании в правительстве Гордона Брауна.
Он напоминает слова президента Франции Эммануэля Макрона, который во время Мюнхенской конференции по безопасности в феврале сказал: «Я поражен тем, как мы потеряли доверие Глобального Юга». Милибэнд соглашается с французским лидером.
«Убежденность Запада относительно войны и ее важности в других странах сопровождается в лучшем случае скептицизмом, а в худшем – откровенным презрением. Пропасть между Западом и остальным миром выходит далеко за пределы правды и несправедливости войны. В то же время, она стала результатом глубокого разочарования – по сути, страха – из-за нерационального управления глобализацией под руководством Запада после окончания Холодной войны», – объясняет британский дипломат.
С этой точки зрения согласованная реакция Запада на российское вторжение в Украину резко подчеркнула случаи, когда Запад нарушал свои собственные правила или когда он был явно бездействен в решении глобальных проблем. Такие аргументы могут показаться неуместными, учитывая ежедневную жестокость, к которой прибегают российские войска в Украине. Но Милибэнд считает, что западным лидерам следует обратить на них внимание, а не отвергать их. Пропасть во взглядах опасна для мира, имеющего дело с огромными глобальными рисками.
Запад отдельно от всех остальных
Российское вторжение привело к чрезвычайному единству и активности либерально-демократического мира. Западные страны скоординировали широкий список экономических санкций, направленных против России. Европейские государства все больше согласовывают свою климатическую политику с обязательствами, связанными с национальной безопасностью, чтобы положить конец своей зависимости от российских нефти и газа. Западные правительства объединились, чтобы поддержать Украину, предоставив ей огромные объемы военной помощи.
Финляндия вступила в НАТО, а Швеция стремится это сделать как можно скорее. В то же время Европа открыла свои двери для восьми миллионов украинских беженцев. Все эти усилия поддержали США, выступившие надежным партнером европейских союзников и других стран. Ссоры из-за Афганистана и партнерства по безопасности AUKUS (соглашение 2021 года, заключенное Австралией, Великобританией и Соединенными Штатами, разозлило Францию), кажется, остались в прошлом.
Многие на Западе были удивлены таким поворотом событий. Очевидно, как и Кремль, считавший, что его вторжение не спровоцирует сильной и решительной реакции Запада. Однако аналогов западного единства и решительности на других глобальных платформах не наблюдается. В начале войны Генеральная Ассамблея ООН проголосовала 141 голосом против 5, при 47 отсутствовавших или воздержавшихся за осуждение вторжения России. Но этот результат обманчив.
«Большинство неевропейских стран, проголосовавших за осуждение российской агрессии в марте прошлого года, не ввели санкции. Правильные действия в ООН могут стать алиби для того, чтобы ничего не предпринимать для борьбы с войной в реальном мире», – отмечает команда аналитиков Международной кризисной группы.
Во время ряда голосований в ООН с начала войны около 40 стран, представляющих почти 50 процентов населения мира, регулярно воздерживались или голосовали против резолюций, осуждающих российское вторжение. 58 стран воздержались во время голосования в апреле 2022 года за исключение России из Совета ООН по правам человека. По данным Economist Intelligence Unit, две трети населения мира живут в странах, которые официально нейтральны или поддерживают Россию. Эти страны не образуют какую-либо ось автократии. Они включают несколько заметных демократий, таких как Бразилия, Индия, Индонезия и ЮАР.
В значительной степени эти попытки «усидеть на двух стульях» – это не следствие разногласий во взглядах на конфликт в Украине, а скорее симптомом более широкой проблемы – гнева из-за двойных стандартов Запада и разочарования из-за пробуксовки усилий по реформированию международной системы. Выдающийся индийский дипломат Шившанкар Менон остро задал вопрос в журнале Foreign Affairs в начале этого года, когда написал: «Отчужденные и возмущенные, многие развивающиеся страны считают, что война в Украине и соперничество Запада с Китаем отвлекают их от насущных вопросов, таких как долги, изменение климата и последствия пандемии».
На двух стульях
Realpolitik сыграла свою роль в определении позиций отдельных стран по войне в Украине. Индия обычно зависела от России в военных поставках. Наемники группы "Вагнер" сотрудничали с правительствами стран Западной и Центральной Африки, поддерживая их безопасность и выживание. Китай, ставший главным источником поддержки России, остается также крупнейшим торговым партнером более 120 стран мира. Пекин оказался неумолим к дипломатическим ошибкам.
Но есть и другие факторы. Некоторые страны отвергают западный нарратив о причинах войны. К примеру, хотя президент Бразилии Луис Инасиу Лула да Силва назвал вторжение «ошибкой», он также принял аргумент о том, что Россия была оскорблена.
«Зеленский несет такую же ответственность за войну, как и Путин», – заявил президент Бразилии летом прошлого года. Эти слова подчеркнули глобальную амбивалентность отношения к войне.
Многие наблюдатели за пределами Запада также считают, что безнаказанность – это, в общем-то, прерогатива всех сильных стран, а не только России. США находятся в особо слабой позиции в вопросе защиты глобальных норм после президентства Дональда Трампа, который продемонстрировал неуважение к глобальным законам и практикам в различных сферах, как климат, права человека и нераспространение ядерного оружия. Критики указывают на войны в Афганистане и Ираке под руководством США, утверждая, что Западом руководит лицемерие, а не принципы. А поддержка со стороны США войны, которую ведет коалиция во главе с Саудовской Аравией в Йемене, приводится как доказательство двурушничества, когда речь идет о заботе о гражданском населении.
Также утверждается, что Запад проявил гораздо большее сочувствие к жертвам войны в Украине, чем к жертвам войн в других странах. Призыв ООН о гуманитарной помощи для Украины был профинансирован на 80-90%. Между тем, призывы ООН к 2022 году о помощи людям, оказавшимся в кризисных ситуациях в Эфиопии, Сирии и Йемене, были профинансированы едва наполовину.
Милибэнд пишет, что некоторые из этих причин могут показаться мелочными украинцам, которым приходится вести борьбу на фронте. Но осторожность в поддержке Украины не должна мешать увидеть большую проблему. После финансового кризиса 2008 года, Запад не смог продемонстрировать, что он желает или способен продвигать более равноправную и устойчивую глобальную экономическую систему или развивать политические институты, необходимые для управления многополярным миром. Эта неудача сейчас вылезает боком. Еще до пандемии COVID-19, например, мир значительно отставал в достижении Целей устойчивого развития ООН, утвержденных государствами-членами в 2015 году. В 2018 году четыре из пяти нестабильных и охваченных конфликтами государств не смогли достичь этих Целей. Данные Всемирного банка за 2020 год показывают, что родившиеся в этих странах люди имели в десять раз больше шансов стать бедными, чем те, кто родился в стабильных странах. И этот разрыв продолжает расти.
Более 100 миллионов человек по всему миру спасаются от войны или катастроф. ООН сообщает, что 350 миллионам людей сегодня нужна гуманитарная помощь. Хотя еще 10 лет назад таких было 81 миллиона. Более 600 миллионов африканцев не имеют доступа к электроэнергии. Программа развития ООН отмечает, что 25 развивающихся стран тратят более 20 процентов государственных доходов на обслуживание долга, а 54 страны страдают от серьезных долговых проблем. Неравный доступ к вакцинам для борьбы с пандемией стал показательной демонстрацией пустых обещаний.
Западные правительства также не выполнили своих обязательств в других областях. Фонд ООН по адаптации к изменению климата, созданный в 2001 году для защиты бедных стран от последствий выбросов углекислого газа в богатых странах, до сих пор не выполнил свои первоначальные обязательства по сбору 100 миллиардов долларов в год и считается символом недобросовестности Запада. Слов было много, а реальных действий – мало. Длительные задержки в создании фонда обостряют спрос на новое решение для покрытия «потерь и ущерба», вызванного климатическим кризисом. Таким решением стал новый фонд, открывшийся в прошлом году. Но он до сих пор не финансируется. Еще одна недофинансированная глобальная инициатива лишь усугубит дефицит доверия между богатыми и бедными странами.
Пустословная солидарность
Предыдущие два десятилетия отметились неразберихой в приоритетах Запада и невыполненными обещаниями. Если последующие 20 лет будут такими же, то многополярность в мировой системе будет означать больше, чем усиление экономической конкуренции. Она будет означать ужесточение идеологических вызовов принципам западных стран и ослабление причин для незападных стран ассоциироваться или сотрудничать с Западом. Поэтому либерально-демократические страны, поддерживающие глобальную систему, основанную на правилах, должны думать и действовать с долгосрочной стратегической целью, взаимодействуя с остальным миром. Китай делает это с 1990 года.
«Жесткая сила посредством военного партнерства и торгового сотрудничества будет иметь решающее значение в определении отношений Запада с остальным миром. Но западные правительства также должны уделять внимание ряду вопросов «мягкой сил», в частности, в трех сферах: предлагать обязательства по солидарности и справедливости в управлении глобальными рисками, внедрять реформы, расширяющие спектр голосов за столом переговоров по международным делам, а также разрабатывать победный нарратив в эпоху, когда демократия отступает. Эти действия не только помогут сохранить глобальную позицию Запада, но и будут правильными», - считает экс-министр иностранных дел Великобритании.
По его мнению, призыв к большей солидарности и справедливости в управлении глобальными рисками является фундаментальным на данный момент. Конкуренция между большими государствами обостряет глобальные вызовы, нанося огромный ущерб самым бедным странам. Продовольственный кризис, вызванный войной России против Украины, и неадекватная глобальная реакция на нее – лишь один из примеров. Эта тенденция делает особенно важными усилия Центра глобального развития, направленные на применение «глобальных общественных благ» ради международного развития.
К таким благам относятся программы по снижению риска пандемий, смягчению последствий изменения климата, борьбе со стойкостью к противомикробным препаратам, а также с негосударственным терроризмом и киберпреступностью. Однако инвестиции в предотвращение этих надвигающихся угроз страдают от рыночной несостоятельности. Ведь выгоду получают все люди, а не только те, кто платит. По данным CGD, около 6% общего бюджета Госдепартамента США за последнее десятилетие ушли на глобальные общественные блага, связанные с развитием. И эта доля, похоже, с течением времени не увеличилась.
Место за столом
Помимо выработки более справедливого способа преодоления глобальных рисков, западным странам необходимо удовлетворить требования развивающихся стран о предоставлении им большего права голоса на международной арене. Многие страны возмущаются несбалансированным характером глобальной власти в современных международных институтах. Один из недавних примеров последовал во время пандемии. Инициатива ВОЗ под названием «Ускорение доступа к средствам борьбы с COVID-19» была чрезвычайно важна и направлена на обеспечение глобального доступа к вакцинам, лечению и диагностике. Но представители стран с низким и средним уровнем дохода не были должным образом включены в управление программой. Такая недостаточная представленность препятствовала усилиям, направленным на достижение справедливого распределения вакцин и эффективного предоставления других медицинских услуг.
Право вето стран в Совете Безопасности ООН, находящееся на вершине международной системы – это полезный пример для размышлений о том, как всем международным институтам необходимо сбалансировать свою работу, чтобы признать реалии современной власти. В настоящее время пять постоянных членов Совбеза, а это Китай, Франция, Россия, Великобритания и США, имеют право наложить вето на любую резолюцию, фактически отодвигая на второй план других десять членов, многие из которых - страны с низким и средним уровнем дохода.
«Фундаментальная реформа, которая изменила бы количество государств, имеющих право вето в Совбезе, кажется маловероятной. Но затяжные конфликты в Эфиопии, Сирии, Украине и Йемене – это красноречивый пример господства безнаказанности, когда Совбез парализован правом вето или угрозой его применения», – пишет британский дипломат.
Признаком разочарования в этом вопросе является «инициатива по вето», принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 2022 году. Она предполагает, что, когда страна использует право вето в Совбезе, Генеральная Ассамблея автоматически созывается для обсуждения соответствующего вопроса. Кроме того, более 100 стран подписались под предложением Франции и Мексики, призывающим постоянных членов Совета Безопасности договориться воздерживаться от использования права вето в случаях массовых зверств. Некоторые постоянные члены уже проявляют воздержание. Британия не пользовалась своим правом вето ни по одному вопросу с 1989 года.
Предложение предусматривает, что Генеральный секретарь ООН будет определять заслуживающие случаи приостановления права вето на основе четкого определения «массовых зверств». Такая реформа немедленно разблокировала бы процесс принятия решений в Совете Безопасности для более справедливого учета мнений десяти избранных членов в дополнение к пяти постоянным. США заявили, что озабочены потенциальной политизацией процесса идентификации зверств.
«Хотя американские чиновники вполне понятно озабочены последствиями отказа от права вето, неоднократные вето Москвы на резолюции по Украине за последний год должны заставить Вашингтон задуматься над тем, что он больше выигрывает или теряет, отказываясь рассматривать вопрос об ограничении наложения вето», - говорится в статье.
Взгляд в зеркало
В борьбе за мировое общественное мнение нарратив имеет значение. Запад любит представлять войну в Украине как борьбу демократии с автократией. Но такая трактовка не нашла должного резонанса за пределами Европы и Северной Америки.
«Хотя это и правда, что украинцы борются за свою демократию и суверенитет, для остального мира вторжение, в первую очередь, является фундаментальным нарушением международного права. Так же, как и атаки армии России против украинского гражданского населения и гражданской инфраструктуры. Есть лучшая альтернатива. Западные правительства должны рассматривать войну как конфликт между верховенством права и безнаказанностью или между правом и анархией, а не как конфликт между демократией и автократией», – предлагает Милибэнд.
По его мнению, такой подход имеет множество преимуществ. Он правильно определяет место демократии среди ряда способов организовать ответственность и ограничить злоупотребление властью. Он расширяет потенциальную коалицию поддержки. Также новая трактовка станет испытанием для Китая, надавив на его слабое место. Поскольку Пекин утверждает, что поддерживает интернациональную систему, основанную на правилах. Это также звучит менее самолюбиво, что важно, учитывая очевидные проблемы, с которыми сталкиваются многие либеральные демократии. Коалиция, построенная вокруг потребности в международных правилах, имеет больше шансов стать шире, чем основывающаяся на призывах к демократии.
Однако Милибэнд отмечает, что защита верховенства закона была бы более эффективной, если бы страны Запада сами придерживались его и подписались под ним. США осудили Китай за нарушение Конвенции ООН по морскому праву. Однако эта позиция была бы гораздо убедительнее, если бы Америка сама ратифицировала эту конвенцию.
«И хотя вице-президент США Камала Гаррис на недавней Мюнхенской конференции по безопасности выступила с мощным призывом к судебному преследованию военных преступлений в Украине, это было бы гораздо эффективнее, если бы Америка ратифицировала Римский устав, на основе которого был создан Международный уголовный суд в 1998 году. Критики и противники западных государств постоянно ссылаются на эти двойные стандарты. И не трудно понять, почему», – пишет британский дипломат.