17–19 сентября в Брюсселе в рамках скрининга украинского законодательства на соответствие правовым нормам Европейского Союза состоится двусторонняя сессия Украина—ЕС, которая будет посвящена переговорному Разделу 23 «Верховенство права и основоположные права и свободы».
Около 300 представителей государственных институтов примут участие во встрече с украинской стороны, но более 85% из них — в формате онлайн.
Команда от Украины уже находится в Брюсселе. Это вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины — министр юстиции Украины Ольга Стефанишина, представители Верховного и Конституционного судов, члены Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей Украины, работники Министерства юстиции и других государственных институтов. «Важно, что члены украинской делегации не просто представляют свои органы, украинская делегация действует как единая команда, представляющая позицию Украины», — отмечает член ВККС Виталий Гацелюк, комментирующий ситуацию из Брюсселя.
Что такое Раздел 23?
Официальная процедура скрининга проходит по 33 переговорным главам (разделам), сгруппированным по шести кластерам (тематическим блокам). Процедура включает два этапа — объяснительные сессии и двусторонние встречи. Минюст является главным координатором по переговорным разделам 23 «Верховенство права и основоположные права и свободы», 24 «Юстиция, свобода и безопасность», относящимся к кластеру «Основы» (Fundamentals).
Раздел 23 охватывает право и политики ЕС в сферах независимого и эффективного судопроизводства; предотвращения и борьбы с коррупцией как угрозой стабильности демократических институтов и верховенству права; основоположных прав и свобод, гарантированных договорами ЕС, Хартией Европейского Союза об основоположных правах: права детей, защита лиц, сообщающих о нарушении права ЕС, защита персональных данных, процессуальные права и гарантии, права пострадавших в преступлениях, противодействие расизму и ксенофобии, свобода выражения, недискриминация, защита прав ромов, гендерное равенство, права лиц с инвалидностью, права граждан государств — членов ЕС.
То есть, по сути, Раздел 23 посвящен таким комплексным темам, как суды, прокуратура, адвокатура, юридическое образование, борьба с коррупцией и основоположные права и свободы человека.
Согласно пересмотренной в 2020 году методологии расширения ЕС, разделы 23 «Верховенство права и основоположные права и свободы» и 24 «Юстиция, свобода и безопасность» являются самыми главными на протяжении всего процесса переговоров. Ни один переговорный раздел ЕС не будет закрыт, пока не выполнены бенчмарки (контрольные показатели) в рамках этих двух разделов.
«Еврокомиссия уделяет особое внимание подготовке к переговорам в рамках Раздела 23. Комиссия уже получила от нас и проанализировала необходимую информацию, которую тщательно нарабатывала наша команда», — отметила вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Ольга Стефанишина по результатам итогового совещания украинской делегации.
Подготовительный процесс продолжался несколько месяцев и состоял из подготовки письменных ответов на вопросы Европейской комиссии (по нашей информации, речь идет о более чем 700 страницах текста, подготовленного в ответ на вопросы Еврокомиссии), а также из подготовки устных презентаций, которые во вторник и будут представлены в Брюсселе.
Что интересует Брюссель в контексте судебной власти?
В ходе переговоров представители судебной власти презентуют видение украинской стороны о реальном положении дел в судебной системе Украины. Мы пообщались с представителями ВСП и ВККС по поводу их презентаций.
Заместитель главы председателя Высшего совета правосудия Дмитрий Лукьянов будет говорить о работе ВСП и ВККС после восстановления их функций, о состоянии независимости судебной власти, о кадровом голоде в судах, достигающем сейчас более 30%, о назначении новых судей и привлечении судей к дисциплинарной ответственности, о формировании Службы дисциплинарных инспекторов ВСП и другом.
Важен вопрос обеспечения институциональной непрерывности (континуитета) Высшего совета правосудия. На сегодняшний день в состав ВСП не назначены представители от президента (два члена) и не избраны представители от съезда адвокатов (два члена). И если конкурсы по квоте президента хотя бы проходят, то съезд адвокатов, который станет отправной точкой для проведения конкурса, так и не был объявлен с 2022 года.
«Сложность системы избрания членов ВСП направлена на обеспечение его независимости, но создает риски для его формирования и дееспособности, — отмечает заместитель председателя ВСП Дмитрий Лукьянов. — В марте 2025 года у двух членов ВСП — судей истекает срок полномочий, из-за чего в ВСП остается минимальный кворум в 15 членов. Это создает угрозу повторения ситуации 2022 года, когда ВСП потерял полномочность и не осуществлял конституционные функции в течение года. Подобная ситуация может возникнуть как из-за стечения обстоятельств, особенно в условиях войны, так и быть следствием целенаправленной политики определенных субъектов».
Проблему можно решить на основании рекомендаций Консультативного совета европейских судей (КСЕС) и Венецианской комиссии, считают в ВСП. КСЕС рекомендовал ввести в законодательство правило: «полномочия члена совета прекращаются исключительно вследствие законного избрания нового члена, что обеспечит непрерывность деятельности Совета, даже если парламент (или другой субъект) провалил голосование по избранию новых членов» (пункт 36 Заключения КСЕС (№24) 2021). Именно таким образом решается эта проблема во многих европейских странах — Бельгии, Испании, Италии, Португалии.
Отдельным блоком в переговорах стоят вопросы работы судебной системы во время войны. На сегодняшний день в Украине действуют 596 судов, из них общих местных/специализированных — 561; апелляционных — 35. С начала войны разрушены и повреждены 142 помещения 120 судебных учреждений. 54 судьи и 389 работников аппаратов судов присоединились к ВСУ. Четыре судьи и 14 работников аппаратов судов погибли.
Член ВККС Виталий Гацелюк будет говорить о таких вопросах, как регулярное оценивание судей, в частности о планах по принятию соответствующих документов; функционирование Общественного совета добропорядочности, вопрос финансирования системы правосудия и вопросы, касающиеся судейского образования, — положение дел в деятельности Национальной школы судей Украины, ее международное сотрудничество, планы на 2025 год, конкретные меры, которые предполагается разработать и принять для того, чтобы соответствовать вызовам, стоящим перед Украиной в рамках европейской интеграции. Речь идет об адаптации тренингов для судей к требованиям евроинтеграции, то есть о введении в обучение судей таких блоков, как основы европейского права, статус Суда справедливости ЕС, надлежащее внимание к таким вопросам, как защита уязвимых групп населения, рассмотрение дел, связанных с последствиями вооруженной агрессии против Украины, и другом.
Виталий Гацелюк подчеркивает, что Еврокомиссия хорошо разбирается в положении дел; она задает вопросы, ответы на которые очень полезны для дальнейшего развития украинской государственности. «Сам процесс тоже очень важен. Он помогает скоординировать направление движения дальнейшей правовой реформы. Среди тех вопросов, ответы на которые хочет услышать Еврокомиссия, я не увидел ни одного нерелевантного. В целом это вспомогательный инструмент для Украины. Это возможность еще раз посмотреть на себя со стороны, спланировать дальнейшие действия. От Украины требуются конкретные сроки, индикаторы, средства измерения. Это все часто используется в проектном менеджменте или в сфере выработки политики, где очень четко видно, к какому результату мы идем в том или ином аспекте и когда этот результат планируется».
Теневой отчет общественного сектора по Разделу 23
За неделю до начала переговоров свой отчет о положении дел по Разделу 23 представила коалиция общественных организаций — Лаборатория законодательных инициатив, Transparency International Ukraine, Центр прав человека ZMINA, «Адвокат будущего» и Ассоциация юристов Украины.
Это первый отчет, который общественный сектор Украины подготовил для Европейской комиссии после получения статуса кандидата на членство в ЕС. Подобные теневые (по сути, альтернативные) отчеты ежегодно готовятся во всех странах, которые двигаются в ЕС.
«Этот Теневой отчет предлагает более целостное и прозрачное видение хода реформ в Украине. Он является важным инструментом для подготовки к переговорам о вступлении в ЕС — и для украинской стороны, и для ЕС», — подчеркивает руководитель Проекта Европейского Союза «Право-Justice» Оксана Цимбривская.
Отчет подготовлен по всем направлениям Раздела 23 и, кроме информации о положении дел, содержит также описание ключевого прогресса и проблем по каждому из направлений, а также около 350 рекомендаций. Мониторинг, анализ и подготовка Теневого отчета проводились в феврале—августе 2024 года.
Представители Европейской комиссии высоко оценили уровень подготовки Теневого отчета, заметив, что его наработки будут обязательно использованы.
«Я никогда не видел такого серьезного отчета, подготовленного гражданским обществом, — ни в одной стране, где я работал раньше. Мы будем использовать этот отчет при формулировании наших рекомендаций для скринингового отчета, а также во время рассмотрения проекта дорожной карты реформ в сфере верховенства права, которые Украине нужно будет подготовить, чтобы двигаться вперед на пути вступления в ЕС. И, конечно, эти материалы будут использованы для определения ориентиров для переговоров о вступлении. Поэтому отчет очень своевременный, с точки зрения нашей работы с Украиной», — заметил в ходе презентации отчета руководитель сектора верховенства права и борьбы с коррупцией Представительства ЕС в Украине Манфредас Лимантас.
Вместо выводов
Завтра в Брюсселе Украина откроет новую страницу и на нашем пути в ЕС, и на пути к реформированию (а точнее, надлежащему упорядочению) ключевых сфер, отнесенных к кластеру «Основы» (Fundamentals). И если по таким направлениям, как суды, прокуратура, борьба с коррупцией, уже есть существенные достижения, ведь ключевые требования к ним в основном известны, хотя, конечно, впереди еще долгий и сложный путь, то по направлениям адвокатуры и юридического образования, впервые появившихся в отчете ЕК за 2023 год, список требований будет сформирован по результатам переговоров и, вероятно, Теневого отчета общественного сектора.
А после обнародования Еврокомиссией скринингового отчета за 2024 год Украина будет формировать дорожную карту из перечня ключевых задач и индикаторов, по которой и будет двигаться в течение следующих лет для вступления в ЕС. И именно сейчас пришло время для всех представителей кластера «Основы» оценить свое профессиональное соответствие тем задачам, которые стоят перед Украиной, подумать, готовы ли они к фундаментальным реформам и четкому выполнению дорожной карты, ведь невыполнение требований сразу будет фиксироваться общественным сектором и становиться камнем преткновения в ходе дальнейших мониторингов со стороны Еврокомиссии.