Когда мы говорим «образование», то обычно имеем в виду обучение молодежи, деятельность школ или университетов. Но есть еще такой вид образования, как образование взрослых. Это означает, что с получением университетского диплома профессиональное и личное развитие не заканчивается, наоборот — только начинается. Мы уже привыкли к тому, что учителей и врачей периодически в обязательном порядке посылают на курсы повышения квалификации, и это тоже один из видов образования взрослых, но не единственный. Обучение в течение жизни становится мировым трендом.
Образование взрослых является той составной частью общей образовательной системы, которая обеспечивает постоянный и беспрерывный процесс повышения уровня образованности населения. Внимание к образованию взрослых со стороны международных организаций и правительств развитых стран свидетельствует, что его рассматривают как один из механизмов укрепления общества и повышения качества жизни. Улучшение доступа к образованию в течение жизни всех людей, независимо от их возраста, имущественного состояния, культурных или каких-либо других особенностей, не только содействует реализации базового социального права на образование, но и является залогом роста социальной безопасности, ведь более высокий уровень образованности в среднем формирует более адаптированных и социально ответственных граждан. При этом, конечно, нужна целенаправленная и обоснованная национальная политика в сфере образования взрослых, примеры которого можно видеть, в частности, в странах Европейского Союза.
Украина тоже взяла на себя обязательства развивать образование в течение жизни, подписав Соглашение об Ассоциации с ЕС, и в базовый закон «Об образовании» впервые было введено понятие «образование взрослых». Впрочем, и на сегодняшний день остаются под вопросом реализация права каждого взрослого человека на обучение в течение жизни; доступность разных программ образования взрослых для всех групп населения, в зависимости от их потребностей; равенство провайдеров образования взрослых, в частности в доступе к финансированию из публичных бюджетов. К тому же у нас нет статистических данных о количестве соискателей образования среди взрослого населения, о субъектах образовательной деятельности, предоставляющих услуги в сфере образования взрослых, и существующих образовательных программах.
Недавно в МОН были презентованы результаты исследования «Государственная политика в сфере образования взрослых Украины», проведенного по заказу Представительства DVV International (Ассоциации немецких народных университетов) в Украине. Раньше таких исследований в нашей стране не проводили. В состав исследовательской группы вошли представители разных отраслей и сфер деятельности: науки и общественной сферы, теории и практики, гуманитарного и технического направления (Н.Андреев, В.Бахрушин, Л.Лукьянова, А.Панич).
Информационной базой для исследования стали не только открытые данные, но и письма основных стейкхолдеров в сфере образования взрослых. Последнее сделали возможным обращения народных депутатов Юлии Гришиной и Романа Грищука, направленные неправительственным организациям, местным государственным администрациям, заведениям высшего образования, центральным органам исполнительной власти и заведениям последипломного образования и повышения квалификации. Далее предлагаем отдельные отрывки и выводы отчета о результатах исследования.
Итак, государственная политика в сфере образования взрослых была проанализирована в следующих направлениях.
Нормативная база
Конституция Украины не регламентирует образование взрослых в целом, но предусматривает наличие отдельных ее видов.
Фундаментальной правовой нормой украинского законодательства в сфере образования взрослых является статья 18 Закона Украины «Об образовании». Она определяет, что образование взрослых — составляющая образования в течение жизни и направлена на реализацию права каждого совершеннолетнего лица на беспрерывное обучение, с учетом его личностных потребностей, приоритетов общественного развития и потребностей экономики.
В течение последних лет постепенно обновляется законодательство, так или иначе затрагивающее сферы образования взрослых. Впрочем, в Украине сохраняются довольно старые и неэффективные механизмы управления и финансирования образования взрослых, предопределяющие неравные возможности для разных соискателей — получать, а для провайдеров — реализовывать образовательные услуги в этой сфере. Неформальное образование взрослых, которое реализуется общественными и негосударственными организациями, остается без надлежащего внимания и поддержки со стороны государства, несмотря на востребованность оказываемых образовательных услуг.
Дает о себе знать также отсутствие последовательной государственной политики и координации в сфере образования взрослых, чем объясняется неотлаженность официальной политики сбора статистических данных, которые позволяли бы отслеживать состояние образования взрослых, количество его соискателей и субъектов образовательной деятельности. Все еще нет стратегии подготовки тренеров и преподавателей, которые работали бы в сфере образования взрослых, а также политики их социальной защиты.
В целом, на национальном уровне наработано свыше 20 нормативно-правовых актов, регулирующих образование взрослых в той или иной сфере или же в том или ином контексте (в сфере занятости, образования для молодежи и взрослых на местном уровне, образования в регулированных профессиях — праве, медицине и т.п. на государственной службе). Таким образом, разные законы, определяющие условия функционирования образования взрослых, недостаточно сбалансированы. Из-за расхождения в подходах к образованию взрослых в разных законах встречаются противоречивые нормы и терминология, в частности в отношении неформального образования и обучения. Не сформулированы отличия между понятиями «последипломное образование» и «повышение квалификации». Ситуацию могло бы изменить принятие единого Закона «Об образовании взрослых».
Политика и рекомендации международных организаций делают акцент на образовании взрослых прежде всего как инструменте выравнивания возможностей социально уязвимых групп людей, которые из-за существующего социального или культурного неравенства не смогли получить необходимые базовые навыки. Кроме того, образование взрослых используется как средство для повышения социальной, культурной и профессиональной адаптации в условиях постоянных экономических и общественных изменений. В этом контексте образование взрослых максимально выполняет свою функцию, если его рассматривают как комплекс мер, направленных на удовлетворение потребностей разных категорий и групп общества. Поэтому политика в сфере образования взрослых должна основываться на анализе потребностей и запросов потенциальных соискателей, а также предусматривать определенные меры для повышения мотивации к получению образования у людей, у которых может быть традиционно низкий уровень такой мотивации. С другой стороны, необходимым элементом эффективной политики в сфере образования взрослых является поддержка институций, осуществляющих соответствующую образовательную деятельность, — провайдеров.
Управление
Управление в сфере образования взрослых предусматривает целенаправленное применение определенных инструментов и механизмов, влияющих на работу субъектов образовательной деятельности в сфере образования взрослых, среди которых:
- формирование государственной, региональной и/или отраслевой политики в сфере образования взрослых;
- лицензирование образовательной деятельности и аккредитация образовательных программ;
- общественный надзор и государственно-частное партнерство;
- осуществление функций основателя учебных заведений взрослых.
Следует учесть, что в связи с изменениями законодательства происходит расширение институционной автономии государственных и коммунальных учебных заведений, что ведет к разрушению централизованной вертикали управления.
Анализ управления в сфере образования взрослых свидетельствует, что в этом аспекте большую роль играют нормативные акты государственных органов, регулирующие содержание и организацию профессионального обучения по отраслевому принципу (например, НАГС для государственных служащих, МОН для педагогов). Поэтому среди провайдеров образования взрослых наиболее стабильной выглядит сеть государственных и коммунальных заведений последипломного образования и центров повышения квалификации, имеющих чаще всего отраслевой, подведомственный характер и обеспечивающих профессиональное развитие для работников отдельных профессий.
Надо помнить, что последипломное образование и повышение квалификации для тех видов профессиональной деятельности, которые регулируются отдельными законами (государственные служащие, педагоги, врачи), носят обязательный характер, то есть в определенной степени являются принудительными. С одной стороны, это обуславливает определенный спрос на соответствующие образовательные программы, а также достаточный выбор провайдеров. Но перспективы профессионального роста соискателя практически не зависят от качества такого обучения, хотя оно учитывается во время квалификационного оценивания. В отдельных случаях органы государственной власти, которые проводят реформы в определенных сферах (государственной службе, медицине), побуждают подчиненных им провайдеров выявлять и учитывать потребности соискателей и заказчиков образовательных услуг или же заботятся о качестве образования другими способами. Определенную положительную роль играет наличие у отдельных категорий работников права выбирать провайдеров и программы повышения квалификации. Впрочем, на практике работники часто воспринимают такое обучение как формальность и ищут способы пройти его с наименьшими затратами времени и энергии.
Финансирование
Финансирование образования взрослых возможно из средств государственного бюджета Украины, а также при поддержке украинских и зарубежных организаций, частных лиц. Впрочем, само государственное финансирование является основой институционной стабильности субъектов образовательной деятельности и свидетельствует о наличии национальной политики в этой сфере. Согласно Конституции Украины, обязательное государственное финансирование должно выделяться на:
- программы профессионально-технического обучения, подготовки и переподготовки кадров согласно общественным потребностям;
- развитие последипломного образования;
- профессиональную подготовку судей и прокуроров.
Государственные и коммунальные провайдеры образования взрослых сориентированы именно на государственное финансирование, поступающее по отдельным бюджетным программам, утвержденным соответствующими ЦОИВ. Объемы такого финансирования зависят от объемов государственного заказа, сформированного согласно Закону Украины «О формировании и размещении государственного заказа на подготовку специалистов, научных, научно-педагогических и рабочих кадров, повышение квалификации и переподготовку кадров».
По данным, которые удалось собрать, было определено, что совокупные расходы на образование взрослых из государственного бюджета в 2020 г. составляли 1,588 млрд грн. Это около 0,125% общего объема расходов Государственного бюджета в 2020 году.
Отдельно надо сказать о ситуации с частными провайдерами образования взрослых. В отличие от государственных, в частности отраслевых заведений, они выглядят полностью автономными в вопросах определения содержания образования и образовательных программ для взрослых, но должны считаться с тенденциями государственной и международной политики, а также спросом со стороны разных категорий соискателей. Провайдеры, принадлежащие к общественному сектору, получают только спорадический доступ к бюджетному финансированию, что в перспективе может негативно сказаться на их институционной состоятельности. С другой стороны, государственное финансирование (в частности на условиях государственного или коммунального заказа) обеспечивается преимущественно для отраслевых провайдеров — заведений последипломного образования и центров повышения квалификации. Следовательно, государственная политика в сфере образования взрослых в Украине несбалансирована, в связи с чем практически стихийно формируются две отдельных системы провайдеров образовательных услуг — отраслевых заведений и независимых институтов гражданского общества, которые находятся в неравных условиях, в частности относительно доступа к финансированию из средств государственного или местного бюджетов.
Ситуацию можно изменить в положительную сторону в случае принятия Закона Украины «Об образовании взрослых», в котором будут:
- унормированы противоречивые и устаревшие нормы законодательства, касающиеся образования взрослых;
- урегулирован равный и конкурентный доступ провайдеров образования взрослых к публичному финансированию на конкурсных началах;
- созданы механизмы обеспечения финансирования образования взрослых из средств местных бюджетов;
- обеспечены социальные гарантии педагогическим работникам, работающим в сфере образования взрослых, независимо от формы собственности и вида субъекта образовательной деятельности;
- созданы экономические стимулы поддерживать профессиональное развитие и обучение работников и инвестировать в качество образования взрослых для работодателей разных отраслей.
Во время презентации результатов исследования в Министерстве образования и науки заместитель министра Андрей Витренко и председатель подкомитета по вопросам образования в течение жизни Верховной Рады Украины Роман Грищук отметили, что законопроект «Об образовании взрослых» может быть рассмотрен парламентом уже на ближайшей сессии в сентябре-октябре.