Парижская климатическая конференция: достижения и упущения
В конце прошлого года в Париже состоялась 21-я Международная конференция ООН по вопросам климата. На конференции главы делегаций всех стран согласовали текст Соглашения, направленного на сокращение выбросов парниковых газов. Подписание соглашения главами всех 197 стран - участниц ООН начнется в апреле 2016 г. Соглашение вступит в силу только при условии ратификации не менее чем 55 странами, вырабатывающими не менее 55% мировых выбросов парниковых газов.
Анализ материалов конференции свидетельствует как о достижениях, так и об упущениях. К основным достижениям можно отнести:
1. Снижение границы повышения температуры с 2°C до 1,5°C. Этот шаг эксперты расценивают как большой прогресс, ведь шесть лет назад в Копенгагене все страны едва согласились на температурную границу в 2°C. Но с того времени 1°C уже утрачен, поэтому и возникла потребность понизить границу.
2. Охват всех стран обязательствами (хотя и добровольными) сокращать выбросы парниковых газов, в т.ч. бедных и беднейших стран, быстрое развитие которых ведет к ускоренному наращиванию выбросов. Об этом шла речь еще на Копенгагенском саммите 2009 г., но тогда все свелось к декларации.
3. Единодушная позиция: чем больше накоплено выбросов парниковых газов, тем больше усиливается их негативное влияние на климат, тем дороже усилия для минимизации последствий. Наука более 10 лет предупреждает о высокой вероятности необратимости негативных процессов и последствий чрезмерного накопления выбросов.
4. Задекларированное странами "национально определенное участие" в достижении глобальной цели - сокращать выбросы. Такое "национально определенное участие" должно быть амбиционным, постоянно возрастающим и самообязующим.
5. Составление каждые пять лет (по результатам показателей сокращения выбросов за этот период) дорожной карты стратегии сокращения выбросов и определение на каждые последующие пять лет целей "национально определенного участия" стран, которые должны быть амбициознее предыдущих.
6. Расширение развитыми странами помощи (хотя и на добровольных началах) развивающимся странам для их адаптации к изменению климата и перехода на экологически чистую энергию.
7. Определение долгосрочной глобальной цели - выход на "нулевые выбросы", что, по оценкам экспертов, возможно во второй половине ХХІ в., а точнее - около 2070 г.
8. Оценка всеми странами каждые пять лет (начиная с 2023 года) в порядке самоанализа и саморапортования выполнения соглашения; использование результатов оценивания для установления нового "национально определенного участия" стран-участниц на последующий период.
9. Определение необходимости "гармонизации финансовых потоков" для инвестирования низкоуглеродного развития (это такое развитие общества, при котором экономика растет, а выбросы парниковых газов сокращаются) и сокращение выбросов.
Вместе с тем, на Парижской конференции многого из намеченного достичь не удалось. К основным упущениям конференции можно отнести:
1. Вступление соглашения в силу (если оно будет ратифицировано) с 2020 г. А это означает, что еще четыре года не будет происходить радикализация глобальной климатической политики и не будут задействованы все указанные выше положительные достижения.
2. Отсутствие юридической обязательности участия стран в обязательствах по сокращению выбросов. В то же время, еще на Дурбанской конференции ООН по вопросам климата в 2011 г. были поставлены вопросы о необходимости разработать соответствующий юридический механизм. Этот механизм предполагалось принять на Парижской конференции в 2015 г., а ввести с 2020-го, но этого не произошло.
3. Добровольность определения странами своего "национально определенного участия" в сокращении выбросов. К тому же, такие добровольные "обязательства" далеко не адекватны объемам и интенсивности выбросов парниковых газов в странах.
4. Отсутствие механизмов, которые стимулировали бы страны брать обязательства и принимать меры для сокращения выбросов. Киотские механизмы, действовавшие в 2005–2012 гг. и в 2011-м, были продолжены до 2020 г., после этого действовать перестанут.
5. До сих пор остаются неразработанными механизмы реализации основного принципа защиты окружающей среды и предотвращения потепления климата - "загрязнитель платит", который был провозглашен еще на первой конференции ООН по вопросам климата в Рио-де-Жанейро в 1992 г. К.Логард, директор МВФ, выступая на Парижской конференции, заявила, что наступило время установить цену на углеродные выбросы, т.е. ввести углеродный налог.
6. В соглашении, кроме призыва "гармонизировать финансовые потоки", отсутствуют конкретные предложения относительно механизмов финансирования сокращения выбросов парниковых газов и инвестирования низкоуглеродного развития. Глобальный экологический фонд за время своей деятельности с 1991 г. сумел привлечь в эту сферу всего 40 млрд долл., а Адаптационный и Зеленый (Климатический) фонды, основанные в 2008 и 2010 гг. соответственно, реально еще и не заработали. Предусмотренная в них донорская система наполнения средствами не создает даже минимально необходимых возможностей для финансирования сокращения выбросов парниковых газов.
В целом, в соглашении доминирует декларативность и не хватает директивности. По этому поводу очень метко высказался профессор Дж.Гансен (ученый НАСА и эксперт по вопросам климата), заметив, что в соглашении преобладают "цели и призывы, а не жесткие установки". А.Гор, бывший вице-президент США и нобелевский лауреат за заслуги в деле защиты климата, тоже считает, что соглашение "должно быть жестче".
Наконец, самая большая загадка - будет ли соглашение ратифицировано. Ведь всего две страны (Китай и США), в которых самые большие выбросы парниковых газов (почти половина мировых), могут принять непредвиденное решение. В свое время США подписали, но так и не ратифицировали Киотский протокол. Президент США Б.Обама одобрительно высказался о Парижском соглашении как "амбиционном" и "историческом". Но у Конгресса США или нового президента после выборов может быть другое мнение. Не исключено, что и Китай еще хорошо подумает, насколько ему выгодно соглашение. Ведь для Китая золотое время было при политике Киотского протокола, когда он, получив больше всего киотских средств, имел самый высокий показатель роста выбросов, обогнав ЕС и США и став абсолютным лидером.
Таким образом, получается, что даже после подписания и ратификации Парижского соглашения глобальная политика защиты климата еще четыре года будет осуществляться по Киотскому протоколу, эффективность которого довольно сомнительна. Что же касается следующего после 2020 г. периода, то, судя по анализу материалов Парижской конференции, мир ожидает некий гибридный вариант: с одной стороны - благоприятные декларации и призывы, а с другой - отмена хотя и деструктивных, но конкретных киотских механизмов мотивации к сокращению выбросов парниковых газов. И здесь вполне логично возникает вопрос: а что дал международному сообществу Киотский протокол?
В динамике современного процесса глобальной политики недопущения изменений климата Киотский протокол, бесспорно, стал прогрессивным шагом. Это был период, когда впервые на международном уровне были внедрены реальные механизмы мотивации к сокращению выбросов парниковых газов. Другое дело, что методология и практика применения этих механизмов была такой, что их влияние на сокращение выбросов нельзя назвать положительным. Это подтверждают материалы соответствующих исследований. Так, за 1990–2013 гг. мировые выбросы парниковых газов выросли на 38,3%. Более того, если за 1990–1997 гг. среднегодовой прирост выбросов составлял 1%, то за 1997–2013 гг. - 3%. И к тому же, такое повышение темпов прироста выбросов было значительно выше темпов роста ВВП.
В значительной степени так произошло отсутствия единодушной политики сокращения выбросов парниковых газов. После принятия Киотского протокола страны мира разделились на два лагеря: участники с обязательствами сокращать выбросы и участники без таких обязательств, которые продолжали наращивать выбросы, и даже ускоренными темпами. Реально одни страны сократили выбросы свыше взятых обязательств, другие - обязательство приняли, но увеличили выбросы, а еще многие страны вообще продолжали интенсивно наращивать выбросы без каких-либо обязательств. Очень скоро такой дифференцированный подход в Киотском протоколе к распределению между странами обязательств относительно сокращения выбросов дал о себе знать. Уже в начале ХХІ в. выяснилось, что на развивающиеся страны приходится не 1/3, а 2/3 углеродных выбросов. Практически весь прирост выбросов имел место именно в развивающихся странах. Причем на Китай и Индию, по разным оценкам, приходилась наибольшая доля глобального роста выбросов. В этом проявилась дуалистичность и противоречивость глобальной климатической политики, заложенной в Киотском протоколе, а следовательно, ее ущербность.
Конъюнктурная политика дала такие же конъюнктурные результаты. Например, до принятия Киотского протокола (за период 1990–1997 гг.) у стран, взявших затем на себя обязательства, были очень высокие среднегодовые темпы прироста выбросов (3,5%) - значительно выше, чем среднемировые (1,1%). За первый период действия Киотского протокола (1998–2005) эти страны добились самого большого сокращения выбросов (-4%). В странах, оставшихся вне Киотского протокола, ситуация была диаметрально противоположной. В докиотский период (1990–1997) эти страны сокращали выбросы (-1,5%), но в первый киотский период (1998–2005) среднегодовые темпы прироста выбросов в них выросли до 12,1%. Эта тенденция, в сущности, сохранилась и в последующий киотский период (2006–2013). Есть предположение, что такую ситуацию могла спровоцировать дуалистическая политика Киотского протокола.
Еще более драматичная ситуация сложилась в сфере распределения Киотских средств. Киотским протоколом предусмотрены три основных механизма, за которые страны-реципиенты могли получать средства или инвестиции: механизмы чистого развития (МЧР), проекты совместного внедрения (ПСВ) и международная торговля квотами на выбросы (МТКВ). Основная доля средств (до 90%) за 2005–2013 гг. шла через МЧР. Анализ показал, что из 70 стран, принимавших участие в киотских механизмах чистого развития, 10 стран получили почти 95% средств. Каждая из этих 10 стран получила в среднем по 278 проектов и по 13,2 млрд долл. со средней стоимостью проекта 300 млн долл. Вместе с тем, половина стран получила менее 0,7% общей суммы средств, всего по три проекта по 28 млн долл. на страну со средней стоимостью проекта 10 млн долл.
Самыми крупными инвесторами средств по проектам МЧР были Великобритания, Швейцария, Япония, Нидерланды. Самыми большими реципиентами - Китай (58,1%), Индия (15,8%), Корея (10,2%), Бразилия (7,7%). На эти четыре страны приходилось свыше 90% киотских инвестиций. Вместе с тем, на эти страны пришлась и основная масса прироста выбросов парниковых газов. Аналогичная ситуация - в распределении средств между странами и по другим механизмам. Очевидно поэтому главы развитых государств, в частности и активно борющихся с изменениями климата, серьезно усомнились в справедливости таких механизмов.
Украина, в отличие от Китая или Индии, не смогла сполна воспользоваться возможностями киотских механизмов. За 2008–2012 гг. Украина накопила около 2,73 млрд углеродных единиц, которые она теоретически могла продать. Но на Украину распространяются только два механизма: МТКВ и ПСВ, на которые приходилось меньше всего средств (всего около 10%). В МТКВ Украина принимала участие как субъект международных отношений и средства получила в бюджет. В ПСВ принимали участие непосредственно предприятия, и средства им поступали только после подтверждения реализации проектов. Но из накопленных углеродных единиц Украина продала только 528,7 млн, или 20%.
К сожалению, Украина активно приобщилась к киотским механизмам только на шестой год после их введения, когда самый привлекательный период для привлечения крупных объемов киотских инвестиций уже был пройден. Ведь в 2012 г. цена 1 т углеродных единиц была в 7 раз ниже, чем в
2008-м. Расчеты показывают: если бы Украина смогла продать все накопленные углеродные единицы по пиковой цене, ее доход мог бы быть в 10 раз больше. А то что Украина получила 58% киотских проектов ПСВ, - очень слабый аргумент, поскольку это наименее доходная разновидность киотских механизмов.
Невеселые перспективы Украины и на ближайшие четыре года (до 2020 г.) продолжения действия киотских механизмов. Очень сомнительным является сохранение 1990 г. в качестве критерия подсчета квот для продажи объемов выбросов парниковых газов. Высока вероятность того, что этот критерий заменят 2005 г. Также очень сомнительно перенесение непроданных в 2005–2012 гг. квот на будущие годы, в т.ч. включение их в будущие соглашения. И, наконец, можно забыть о высоких ценах на углеродные единицы в 2007–2009 гг. В последнее время на мировом рынке объем предложения квот в пять раз превышает объем спроса. Адекватно упала цена на углеродные единицы. И к тому же торговля квотами все больше ограничивается национальными и региональными рамками.
Поэтому очевидно, что Украина должна серьезно взяться за создание национального углеродного рынка с дальнейшим поединением к европейской системе торговли квотами на выбросы. Объем внутреннего углеродного рынка Украины может быть довольно значительным и приносить немалую долю инвестиций. При этом, как показывает международная практика, на бизнес такой рынок негативно не влияет. Наоборот, стимулирует сокращение выбросов и формирование финансовых ресурсов для низкоуглеродного развития.