Конституція України: життя "складного підлітка"

Будь-яка подія суспільного значення передбачає її коментарі, і важливо, щоб ці коментарі не підмінялися панегіриками.

Визначне значення мало прийняття 28 червня 1996р. Конституції України. Однак і за 20 років після цієї дати загальний стан вітчизняного Основного Закону можна визначити як підлітковий, причому маємо справу зі "складним підлітком". Складним цього "підлітка" зробили передусім учителі й вихователі, тобто влада, покликана діяти на його основі, і ми - громадяни, зобов'язані його дотримуватися й виконувати. У нашого "підлітка" є можливості дорослішати, але це може відбуватися одночасно з мужнінням учителів і вихователів. Важливо обійтися без конвульсій, аналогічних тим, що супроводжували все життя "підлітка", а також уникнути потрясінь, які можуть зробити для нас зайвими серйозні розмови про нову Конституцію чи взагалі про Основний Закон.

Прийняття Конституції України 1996 р. ознаменувало завершення етапу розвитку сучасної української держави, який характеризувався збереженням значних елементів від радянської влади у поєднанні із запозиченнями частини здобутків світового конституціоналізму, та початок нового етапу, який можна умовно позначити невідомо ким сформульованою і повторюваною, як мантра, тезою, що "наша Конституція - одна з найкращих у Європі". Але така оцінка - очевидне перебільшення, адже елементи від радянської влади наявні і в її тексті, а запозичені здобутки конституціоналізму нерідко компрометуються їх перекрученнями. Крім того, ці здобутки можуть не відповідати стану суспільства, випереджаючи його розвиток. Наприклад, важко співвіднести з реальністю визначення України як соціальної і правової держави.

До показових елементів від радянської влади належать запити народних депутатів, адресатами яких є, зокрема, керівники всіх підприємств, включно з приватними, розміщеними на території України. Ці запити, що не мають аналогів в інших країнах, відображають гіпертрофоване бачення статусу народного депутата і не узгоджуються з ідеологією парламентаризму. Наявність у Конституції України 1996 р. таких елементів значною мірою була зумовлена якістю персонального складу Верховної Ради, яка її прийняла, політичною і ментальною строкатістю цього складу. При цьому в конституціях, прийнятих в інших пострадянських країнах, вкрай обмаль відповідних елементів. Це пояснюється тим, що майже всі ці конституції були прийняті або переглянуті на передбачуваних за результатами референдумах, а влада, яка "передбачала" ці результати, прагнула в такий спосіб продемонструвати свою позірну відданість по суті універсальним конституційним цінностям. Однак у політикумі в пострадянських країнах багато з цих цінностей сприймаються як атрибутика, як формальне свідчення вибору прогресивного напряму розвитку.

Попри все, Конституція України 1996 р. була загалом стандартним за змістом основним законом, прийнятим у межах пострадянського ареалу, який асоціюється з СНД. У 90-ті роки в цьому ареалі навіть сформувався окремий вид конституцій, що запровадили форму державного правління, яка лише імітує прийняту в ряді європейських країн змішану республіканську форму, або, за визначенням французького юриста і політолога М.Дюверже, напівпрезидентську республіку, і зафіксували широке коло соціально-економічних прав, але з недостатніми гарантіями і без належних соціальних та індивідуальних можливостей і спроможностей (низький рівень правової культури й економічного добробуту) їх реалізувати.

Проте імітатори змішаної республіканської форми державного правління не беруть до уваги, що в країнах з реальною цією формою існують усталена політична система, стійкі традиції демократії й парламентаризму, а також тенденції до послаблення "президентської влади". Відомо, що запроваджену за Конституцією України 1996 р. форму правління характеризують як президентсько-парламентську республіку, а запроваджену згодом за законом "Про внесення змін до Конституції України", прийнятим 8 грудня 2004 р., - як парламентсько-президентську. Але відповідні поняття ніким не визначені, науково не пояснені і виглядають абстракціями для загального вжитку. До того ж вони відвертають увагу від конкретних питань державної організації, які можуть і мають бути чітко регламентовані на конституційному рівні.

Одним з результатів прийняття Конституції України 1996 р. було запозичення моделі державної організації, відповідно до якої президент відіграє роль начальника держави або навіть країни. Формування такої моделі почалося ще на попередньому етапі розвитку сучасної української держави і зумовлювалося станом суспільства та його політичної системи, наявністю у значної частини населення своєрідного геному авторитаризму, слабкістю демократичної суспільної традиції та іншими чинниками. Невипадково вибір відповідної моделі мав характер тенденції для більшості пострадянських країн. Такому трактуванню ролі президента служать і положення про президента-гаранта, що знайшли місце майже в усіх конституціях, прийнятих у пострадянських країнах. Як писав на початку 30-х років минулого століття німецький вчений К.Шмітт, "запровадження гаранта конституції найчастіше є ознакою критичного конституційного стану". В наших умовах критичність цього стану бачиться у потенціях формування авторитарної влади.

Запроваджену Конституцією України 1996 р. модель державної організації cкоригував згаданий закон "Про внесення змін до Конституції України", прийнятий 8 грудня 2004 р. Неоголошене призначення цих змін полягало в обмеженні повноважень президента, якого тоді обрали, та убезпеченні так званих еліт, що склалися на момент їх внесення, від непередбачуваних і негативних для них дій нової влади. І сьогодні на основі названого закону взаємодіють парламент, глава держави та уряд. Відповідні зміни мали й мають загалом позитивне і навіть прогресивне значення. Зокрема, за їх результатами посилювалися правові основи парламентаризму і окреслювалася компетенція прем'єр-міністра як реального глави уряду, а не так званого адміністративного прем'єра, як це було спочатку встановлено Конституцією України 1996 р. З іншого боку, багато цих змін були політично і юридично некоректними за змістом, а сам закон від 8 грудня 2004 р. був неналежним за процедурами його прийняття.

Більше того, цим законом було здеформовано і розбалансовано виконавчу владу. Наприклад, ним передбачено, що міністри, які є членами Кабінету міністрів, призначаються у два відмінних способи. Як зазначено у висновку Венеціанської комісії, оприлюдненому у 2005 р., такі відмінності і зумовлена ними різниця у статусі міністрів "викликає занепокоєння стосовно єдності Кабінету міністрів та здійснення його політики, особливо враховуючи специфічний контекст української системи, де відносини між президентом і прем'єр-міністром можуть ставати занадто конкурентними". Зайве коментувати ці відносини, які ми спостерігали в недалекому і зовсім недалекому минулому.

Вкрай негативним, але вже майже звичним, є те, що в пострадянських країнах, зокрема в Україні, конституцію і закони нерідко використовують як інструмент "вирішення питань", що не пов'язані з об'єктивним суспільним інтересом. З цього приводу одні автори вказують на "підміну стратегії конституційного регулювання суто політичними міркуваннями". Інший стверджує, що "недоліком конституційної культури є численні маніпуляції з конституційним механізмом влади для досягнення кон'юнктурних політичних цілей". Додамо - для реалізації особистих амбіцій і забаганок. Такі оцінки відповідають нашим реаліям, досить згадати недавні "пригоди" із законом про прокуратуру. При цьому складається враження, що кількість відповідних підмін та маніпуляцій з часом, як мінімум, не зменшується.

Як зазначалося, прийняті у пострадянських країнах конституції фіксують широке коло соціально-економічних прав, але з недостатніми гарантіями і без належних можливостей та спроможностей їх реалізувати. В контексті ліберальної концепції прав і свобод ставиться під сумнів характер соціально-економічних прав як таких, що можуть бути захищені у суді, хоча в наші дні ця концепція об'єктивно коригується соціальною функцією держави. Очевидно й те, що невключення до тексту Конституції України 1996 р. положень про соціально-економічні права спричинило б багато політичних спекуляцій і обвинувачень. З цих міркувань автори її проекту залишили проблему на вирішення політикам. У висновку Венеціанської комісії щодо Конституції України, оприлюдненому ще 1997 р., наголошено, що "в колишніх соціалістичних країнах існує традиція збереження в конституції великої кількості соціальних прав, і суспільство дуже прихильне до цієї традиції". Характерно, що у 1996–2016 рр. не було зареєстровано жодного проекту закону про внесення змін до Конституції, який стосувався б її розділу "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина".

Однак чи не головним є те, що в країні не відбулося істотних змін у сприйнятті держави з боку багатьох громадян. Значною мірою залишилося властиве радянському періоду суспільне самопочуття, за яким держава сприймалася як інструмент так званого законного примусу й насильства і вважалася уособленням влади, а тези про народ і народовладдя були виключно гаслами. Зміни в такому самопочутті передбачають наявність самоорганізованого і політично культурного суспільства, і тільки за результатами цих змін можлива справжня демократія. Події 2004-го і 2014 років засвідчили нестачу відповідних якостей у суспільства, що призвело до, по суті, "придбання" влади. Але динаміка еволюції нашого суспільства свідчить про можливість його самоорганізації у відносно близькій перспективі.

Не відбулося помітних позитивних змін і у правосвідомості більшості тих, хто обіймав або обіймає державні посади. Їх поведінку нерідко характеризує своєрідний конституційний нігілізм, чи навіть цинізм, що проявляється у фактах вочевидь свідомого ігнорування владою Основного Закону. Виразними прикладами слугують різні "шедеври" Конституційного суду (останній - рішення від 15 березня 2016 р. щодо офіційного тлумачення конституційного положення "на наступній черговій сесії Верховної Ради"). Як наслідок, діяльність цього органу негативно позначається на легітимності Основного Закону і сприймається як шкідлива для нього. Можна стверджувати, що неналежне тлумачення і застосування Основного Закону різними суб'єктами влади є більшою суспільною проблемою, ніж проблема вад його змісту.

Легітимність вітчизняного Основного Закону потерпає і від деяких подій у конституційному процесі, який відбувався й відбувається в режимі "конвульсій". Чи не першим прикладом таких "конвульсій" було укладення юридично сумнівного Конституційного Договору. Не менш сумнівним був указ президента про проведення референдуму з питання прийняття нової Конституції, хоча він відіграв роль стимулу депутатської активності: за три дні після нібито видання цього указу Конституцію було прийнято. Л.Кучма відразу заявив у Верховній Раді, що "указ автоматично зник". "Конвульсією" виглядає й те, що прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України була офіційно опублікована лише на початку другої декади липня. Але в самій Конституції застережене набуття чинності з дня прийняття, і тому виходить, що її норми вже діяли два тижні, але ті, кому вони адресувалися, не мали можливості ознайомитися з ними. Щонайменше, зайвим був спеціальний закон, проголосований після остаточного голосування за Конституцію, який містив припис "прийняти Конституцію". Виходить, що до прийняття цього закону і без нього Конституцію не було прийнято!?

Як відомо, безпрецедентним і також "конвульсивним" рішенням Конституційного суду від 30 вересня 2010 р. здійснили своєрідний реверс: закон "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р. був визнаний неконституційним і таким, що втратив чинність. Вважалося, що це привело до "відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України". Як не менш проблемний сприймається й акт під назвою Закон "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" від 21 лютого 2014 р., яким нібито оживлений закон від 8 грудня 2004 р. Цим актом було, фактично, внесено зміни до Конституції України у невстановлений спосіб. Є питання і щодо реальної кількості народних депутатів, присутніх у залі Верховної Ради на момент голосування за його прийняття, а також тих, хто голосував "за".

Усе це зазвичай пояснюють тодішнім становищем нашої країни. З цього приводу політично припустимо процитувати сучасного автора А.Шайо: "Ті, хто пише конституцію в революційний час, нерідко не мають на те формальних повноважень". І хоча був час належно легалізувати відповідні зміни, цього не зробили. Склалося враження, що нова влада не хоче порушувати свій внутрішній баланс, встановлений законом від 21 лютого 2014 р. Але очевидно, що цей баланс нестійкий, і це передбачає реформування Основного Закону хоча б у частині організації влади. За фальстарт у такому реформуванні виглядав проект відповідних змін, який був внесений у червні 2014 р. новообраним главою держави майже відразу після складення ним присяги і передбачав розширення його повноважень. Сьогодні про цей проект не згадують, але його органічним продовженням видається відомий проект закону про внесення змін до Конституції щодо децентралізації влади.

Таким було і є на сьогодні життя нашого "складного підлітка", і необхідні кардинальні зміни у цьому житті. Проте такі зміни не повинні залежати виключно від тих, кого ми називаємо політиками, і вони не можуть бути зведені до підготовки нового конституційного тексту. Справа реальних спеціалістів - такий текст запропонувати, і тому поза державними інститутами розпочалася робота над проектом комплексних конституційних змін, які будуть запропоновані суспільству та прогресивному сегменту політикуму. Самі політики не повинні стояти осторонь і, навіть з урахуванням їх егоїзму у зв'язку з перспективою набуття ними влади, не мають обмежуватися заявами. Зазначене не є виявом наївності автора. Іншого немає. Точніше, інакше матимемо рух по замкненому колу з великою ймовірністю негативних суспільних наслідків.

У зв'язку з цим уваги заслуговує ідея конституції як суспільного договору, що має досить давню історію. Є й сучасні трактування цієї ідеї, але покладене в їх основу поняття суспільного договору виглядає абстракцією. При цьому прийняті у пострадянських, і не тільки, країнах конституції нерідко є результатом непублічних домовленостей між політиками для реалізації інтересів, не обов'язково адекватних суспільному інтересу. На підтвердження можна згадати політичний контекст, у якому здійснювалися різні "корекції" нашого Основного Закону. До того ж його проект розглядався у Верховній Раді в режимі обмінів щодо низки важливих положень. Звідси риторичним є запитання, чи було прийняття Конституції України 1996 р. укладенням суспільного договору, а внесення до неї змін - коригуванням такого договору.

Революція Гідності загострила питання укладення суспільного договору у формі нової Конституції України або нової редакції чинної. Однак ще до початку процесу комплексного реформування Основного Закону необхідно вирішити, що є юридично коректним і політично кращим - нова редакція чи новий Основний Закон. Про можливість прийняття нової редакції або нової Конституції України йдеться у кількох, хоча й неоднозначних, рішеннях Конституційного суду, і це означає, що нездоланних правових перешкод для відповідного процесу немає. При цьому Верховна Рада не має повноважень приймати нову Конституцію, хоча може створити нову редакцію чинної шляхом прийняття двох законів про внесення до неї змін, один з яких стосуватиметься I, III і XIII розділів, а другий - інших її розділів.

Тому вибір форми ревізії Основного Закону перебуває у площині суспільно зваженої доцільності. З одного боку, прийняття нової редакції Основного Закону може означати наголос на наступництві в нашій сучасній державності, на збереженні проголошених конституційних цінностей, на цілісності державної території, що існує від набуття незалежності. З іншого боку, прийняття нової Конституції в ідеалі має означати новий старт у суспільному розвитку і в державному будівництві. Проте треба не просто проголосити, наприклад, "третю" або "четверту" республіку, а справді стартувати.

Про конституцію як суспільний договір можна говорити виключно у контексті порядку її розробки і прийняття. Якості суспільного договору новій редакції або новому Основному Закону забезпечуватимуть відкритий характер процесу відповідного реформування на всіх його стадіях, створення можливостей реальної участі в цьому процесі активних громадян та громадських організацій, досить щира поведінка державних посадовців і тих, хто має намір замінити їх собою. Якості суспільного договору відповідним актам забезпечуватиме їх затвердження на демократичному референдумі. Припустимі й розробка та попереднє схвалення нової редакції чи нової Конституції спеціально обраними установчими зборами з наступним затвердженням на референдумі. У такий спосіб забезпечується найвищий рівень легітимності, але з різних причин його використання видається не дуже реальним. Як зазначалося, Верховна Рада може створити нову редакцію, але це видається ще менш реальним, а можливий результат зі зрозумілих причин може мати відносну легітимність.

Сформулюємо припущення, що реалізація ідеї конституції як суспільного договору, крім усього іншого, сприятиме дорослішанню нашого "підлітка", і ми отримаємо додаткову можливість змужніти як громадяни.