Демократический гражданский контроль над сектором безопасности и обороны — не всегда и не для всех очевиден, но необходим. Речь идет не о вмешательстве гражданских в дела военных, а о том, что армия должна служить обществу. И для этого избранная народом на свободных выборах гражданская власть должна иметь надлежащие механизмы контроля над силовиками. И, конечно, корректно их применять.
Возникают вопросы: в какой степени целесообразно вмешиваться в оборонные дела? Что и от кого зависит в выполнении задач в этой сфере? Каким должен и может быть демократический контроль над армией во время войны? Все это — не о вмешательстве, а о том, как демократический гражданский контроль, в частности парламентский, может усилить оборонную сферу.
Демократический гражданский контроль над силами обороны — что это и зачем он нужен
Почему гражданская власть вообще должна контролировать армию? Как свидетельствует история становления военных диктатур, армия без демократического контроля становится самоуправляемым институтом и может захватить власть. Поэтому демократический гражданский контроль призван обеспечивать верховенство права, законность, подотчетность и прозрачность органов сектора безопасности и обороны.
Но когда мы говорим о парламентском контроле над сектором безопасности и обороны, речь идет не только о том, что происходит в самих Вооруженных силах и других воинских формированиях, но и о политическом и административном руководстве ими.
В представлении украинского закона общее политическое руководство сферой обороны осуществляет президент. За военно-политическое и административное руководство отвечает министр обороны. Поэтому их деятельность в этой сфере тоже является объектом демократического контроля. И они, как и высшие военные должностные лица, несут политическую и правовую ответственность за свои решения и действия в сфере обороны.
Только при таких условиях гражданский контроль способен укреплять национальную безопасность государства и его Силы обороны.
Этот контроль нужен всем странам. Чем слабее демократии и мощнее боевой потенциал войска, тем надежнее должен быть контроль.
Краеугольный камень демократического гражданского контроля — деятельность парламента. У наших западных партнеров парламентарии принимают необходимые законы, оказывают решающее влияние на утверждение военных бюджетов, контролируют затраты, влияют на присоединение к миротворческим операциям и работают над рекомендациями для улучшения сектора безопасности.
Новое украинское государство начинало свое становление с того, что бывшие советские ведомства становились украинскими. Новые структуры независимого демократического государства (как гражданские, так и военные) должны были стать принципиально другими по своей сути, но нельзя было ожидать, что эта суть изменится мгновенно.
Чтобы понять, в чем проблема с гражданским и в частности парламентским контролем сейчас, нужен короткий экскурс в историю. Ведь за 32 года менялись редакции Конституции, вступали в силу и утрачивали ее разные законы. И вплоть до начала российского вторжения в 2014 году состояние армии не было приоритетом ни для парламента, ни для общества в целом.
Парламент и армия: как менялись модели взаимодействия
Современную историю демократического гражданского контроля над сферой обороны можно условно разделить на три этапа. Первый — от обретения независимости до принятия Конституции в 1996 году. Тогда Верховная Рада оказывала решающее влияние на сектор безопасности (по меньшей мере де-юре). Парламент утверждал самые важные стратегические документы, сам назначал министра обороны и военное руководство.
Второй этап — после принятия Конституции 1996 года. Президент получил полномочия Верховного главнокомандующего ВСУ и общее руководство в вопросах обороны. И уже без согласования с парламентом назначал министра обороны и руководство Вооруженных сил. Роль Верховной Рады — ежегодно утверждать долю госбюджета на потребности обороны и определять граничную численность ВСУ.
После изменений в Конституцию в 2004 году и преобразования Украины в парламентско-президентскую республику надлежащий парламентский контроль формально зародился, а с приходом к власти Виктора Януковича и возвращения к первичной редакции Конституции — исчез как явление. «Назначение министров обороны с гражданством России Дмитрия Саламатина и Павла Лебедева, — следствие отсутствия парламентского контроля», — отмечает военный эксперт Института Евро-Атлантического сотрудничества Игорь Козий.
Но дело не только в Конституции 1996 года, позволяющей президенту самостоятельно назначать министра обороны. В целом власть после 2010 года была ориентирована на тесное сотрудничество с Россией, и парламентское большинство вело себя соответственно. Так, парламент ратифицировал Харьковские соглашения, предусматривавшие продление срока пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, а позже утверждал сокращение армии и расходы на нее. Вследствие этой деструктивной деятельности, в 2013 году численность ВСУ уменьшилась до самой низкой за историю независимой Украины цифры — 165 тысяч человек. Сегодня уже очевидно, что вертикаль власти Виктора Януковича контролировала уничтожение Сил обороны Украины.
Третий этап демократического гражданского контроля над сферой безопасности и обороны начинается в 2014 году. Парламент вернул Конституцию 2004 года и восстановил формальные возможности для контроля. Верховная Рада вновь обрела полномочия назначать министра обороны и контролировать его работу. А ориентированное на евроатлантическую интеграцию парламентское большинство в 2018 году приняло Закон о национальной безопасности, согласно которому началось внедрение демократического гражданского контроля по образцам НАТО.
Что изменилось после 2018 года
Согласно действующему закону о нацбезопасности, соблюдение принципов демократического гражданского контроля над функционированием сектора безопасности и обороны и применением силы — один из основных принципов, определяющих порядок формирования государственной политики в сферах национальной безопасности и обороны.
В этом законе пытались воплотить три основных принципа контроля: подчиненность военных гражданской власти; ответственность гражданских за уровень эффективности силовых структур; подотчетность как гражданской власти, так и военных гражданскому обществу.
Во-первых, министром обороны стало гражданское лицо, занимающееся исключительно политическим и административным руководством в сфере. Также закон разделил функции начальника Генерального штаба ВСУ. До принятия закона о нацбезопасности он осуществлял непосредственное руководство Вооруженными силами и планировал их применение. Согласно закону, непосредственное руководство ВСУ осуществляет Главнокомандующий Вооруженными силами, а планированием их применения занимается Генеральный штаб.
Во-вторых, в законе выписаны механизмы контроля, которые осуществляет парламент и гражданское общество.
Несмотря на выписанные механизмы демократического гражданского контроля, в массовом сознании существует представление, что армия — это ответственность Верховного главнокомандующего. Насколько это отвечает действительности? И имеет ли парламент возможность контролировать положение дел в ВСУ для их усиления?
Одна из ключевых проблем демократического гражданского контроля в государстве — институционная. Президент Украины, который является Верховным главнокомандующим, находится вне всякого контроля. Парламент не контролировал президента ни при каких условиях в какой-либо сфере.
Отсутствие этого контроля иногда ведет к непониманию обществом решений, принятых президентом, из-за отсутствия надлежащей публичной аргументации. В частности, речь идет об увольнении Главнокомандующего Валерия Залужного, которому, согласно предыдущим опросам, доверяли 92% граждан, а 72% респондентов негативно отнеслись бы к его отставке. Значит, наверное, такое решение должно было быть лучше прокоммуницировано, по крайней мере для того, чтобы успокоить общество.
Другой пример несовершенства демократического контроля — как президент снимает с себя ответственность за принятие закона о мобилизации. Ведь вопрос необходимости проведения мобилизации — это ответственность не военных, а гражданского политического руководства. Пополнение войска нужно не для армии, а для государства, ради его выживания.
Третьим негативным последствием является вмешательство президента во внутренние дела армии с нарушением принципа единоначалия. Известны случаи, когда он ставил задачу подчиненным Главнокомандующего напрямую, хотя должен был действовать исключительно через последнего. Например, президент поручил не только Главнокомандующему, но и командующему Военно-морских сил ВСУ подготовить комплекс действий для продолжения работы «зернового коридора». Или дал отдельное поручение командующему Воздушными силами о противодействии атакам России.
Каким может и должен быть парламентский контроль над армией
Если говорить о парламентском контроле, то его осуществляет Верховная Рада Украины, парламентские комитеты, Счетная палата, омбудсмен и представитель по делам защиты прав военнослужащих, временные специальные и следственные комиссии, народные депутаты как субъекты законодательной инициативы.
Под парламентским контролем в Украине имеется в виду контроль над расходами на оборону, политическими и управленческими решениями Министерства обороны и высшего командования, а также привлечение общественности к принятию решений в этой сфере.
Сейчас финансовый контроль Верховной Рады довольно формальный, потому что голосуя за государственный бюджет, нардепы не видят детальных расходов на сектор безопасности. Проблема не в том, что депутаты не контролируют оборонный бюджет, а в том, что смета составлена так, что они не могут его контролировать. Еще меньше внимания народные избранники уделяют тому, как этот бюджет выполняется, то есть насколько эффективно тратятся общественные средства.
Учитывая, что от эффективности расходования ограниченных средств на оборону зависит будущее нашего государства, было бы логичным расширить возможности для контроля над такими расходами. Например Конгресс США — федеральный законодательный орган — является основным органом гражданского контроля над Вооруженными силами. Он утверждает военную доктрину, планы реформирования армии и оборонный бюджет. Это большой документ с оценкой текущего состояния сектора обороны, перечнем возможных угроз в сфере и возможными способами их преодоления, а не просто строки и столбики с цифрами.
Еще один инструмент парламентского контроля — вызов на заседание парламента или профильного комитета высших должностных лиц в сфере обороны. В этом контексте показательным был вызов предыдущего министра обороны Алексея Резникова для дачи разъяснений о закупках продуктов питания для военных. По результатам этого обсуждения рассекретили те оборонные закупки, которые непосредственно не влияют на обороноспособность и безопасность государства. А позже правительство постановило, что закупки нелетальных потребностей ВСУ будут проходить через систему Prozorro. Это пример того, как работает демократический гражданский контроль над сферой обороны и насколько ценен он во время войны и в условиях ограниченных финансовых ресурсов.
Временные специальные и следственные комиссии Верховной Рады — инструмент, который народные депутаты тоже используют, хотя и не очень активно. Например, 2 февраля 2024 года был зарегистрирован отчет временной следственной комиссии ВРУ по вопросам расследования возможных нарушений законодательства Украины при проведении публичных закупок во время действия военного положения за шесть месяцев деятельности.
Как можно усовершенствовать демократический гражданский контроль над сектором обороны уже сейчас
- Открыть работу парламента (по меньшей мере частично).
Парламент работает в закрытом режиме со времен карантина, то есть с 2020 года. Трансляции пленарных заседаний Верховной Рады, доступ журналистов к кулуарам (в согласованном с безопасностью формате) и час вопросов к правительству — это минимум для того, чтобы общество имело представление, что происходит во власти в целом и в сфере обороны в частности. Ведь СМИ — это тоже один из инструментов демократического гражданского контроля.
- Открыть работу парламентских комитетов.
Восстановление открытой работы парламентских комитетов, среди которых и оборонный, — еще один шаг, который мог бы усовершенствовать демократический гражданский контроль. Для этого комитет имеет довольно широкий перечень механизмов. Он может контролировать выполнение оборонного бюджета, проводить слушания, подавать запросы президенту согласно конституционной процедуре, взаимодействовать со Счетной палатой и Уполномоченным по правам человека, направлять материалы для реагирования органам власти, заслушивать отчеты и т.п.
- Ввести институт военного омбудсмена.
Военный омбудсмен — это специализированный институт защиты прав военнослужащих и их семей. Он может стать дополнительным механизмом контроля от лица граждан и парламента над соблюдением прав защитников Украины.
Почему это так важно? ВСУ сейчас — самый большой работодатель в государстве. А всеми проблемами военнослужащих должен заниматься Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, в офисе которого работает отдельный представитель в системе сектора безопасности и обороны. Ожидаемо, что они не справляются с множеством жалоб на выплаты, отпуска, лечение, ВВК и т.п. Чтобы обеспечивать защиту прав солдата, военный омбудсмен должен быть независимым, а следовательно не принадлежать к структуре Минобороны.
Создание должности военного омбудсмена министр обороны анонсировал еще осенью 2023 года, и его поддержал президент. Но идею в жизнь так и не воплотили — это лишает украинских военнослужащих дополнительной правовой защиты, которая есть у их коллег из многих стран НАТО.
Выводы и вызовы
В начале полномасштабного вторжения России не раз отмечали неэффективность РФ. Чего стоит динамическая защита танков, изготовленная из лотков из-под яиц, и картонные бронежилеты. Bloomberg со ссылкой на источники информирует: коррупция в китайской армии привела к тому, что ракеты вместо топлива заправляют водой. Это примеры того, как деградирует система без надлежащего демократического и гражданского контроля.
Западные армии хорошо вооружены, а солдаты хорошо обучены не только из-за того, что это богатые страны, но и поэтому, что у государств есть механизмы контроля над финансами для потребностей обороны, решениями политического и военного руководства, а также средства для защиты прав военных. В итоге это дает обычному солдату надлежащее обеспечение и достойное отношение со стороны командиров, что влияет на его мотивацию защищать свою страну.
Существование и эффективная работа механизмов гражданского контроля над силовыми структурами нужны Украине для выживания в долгой и изнурительной войне, после которой РФ не прекратит быть нашим соседом. Это также одно из условий интеграции в евроатлантический блок безопасности. И годовая национальная программа для ускоренного вступления в НАТО одним из приоритетов определяет «усиление демократического гражданского контроля над Вооруженными силами Украины».
Здесь важно отметить, что над усовершенствованием гражданского демократического контроля постоянно работают даже в государствах устойчивой демократии, поэтому готового рецепта успеха нет. Главное правило — баланс ветвей власти. В сбалансированной системе одна институция контролирует другую, и это конкретная работа, результат которой — лишенный злоупотреблений сектор безопасности и обороны и защищенные военнослужащие. А следовательно — действенная армия.