По поводу Закона «О регулировании градостроительной деятельности» (№3038-VI от 17.02.2011 г.) было много разговоров. Его авторы и правительственные чиновники говорят, что закон должен совершить прорыв в отрасли и привести к строительному буму в стране. А также, исходя из генеральной схемы планирования территории Украины и раз и навсегда утвержденных генпланов населенных пунктов, систематизировать и сделать прозрачной строительную деятельность. Но будет ли так?
В Украине есть Автономная Республика Крым, 24 области, города с особым статусом - Киев и Севастополь, 498 районов и 29815 населенных пунктов. И для каждой административно-территориальной единицы и населенного пункта закон устанавливает обязательное наличие многочисленных планировочных документов.
Однако в действительности абсолютное большинство административно-территориальных единиц и населенных пунктов не имеют актуализированной градостроительной документации. Значительное количество генеральных планов разрабатывались в 70-80-х годах прошлого столетия и непригодны к применению. И вовсе не факт, что к 2012 году (а после этого срока новый закон уже запрещает вносить изменения в генпланы) украинские городки и села успеют изыскать средства и специалистов для разработки заветного и неприкосновенного документа. И что же тогда, прощайте, развитие и инвестиции? К сожалению, это не единственный вопрос, который вызывает закон.
Проблемы нового закона начинаются с его названия - «О регулировании градостроительной деятельности». Пользователям законодательства известно, что о предмете правового регулирования закона в первую очередь узнают из его названия. В нашем случае идет речь о двух ключевых понятиях: «регулирование» и «градостроительная деятельность».
Толковый словарь объясняет «регулирование» как «влияние на определенный процесс с целью уменьшения отклонений его протекания от желаемого». Термин же «градостроительная деятельность» очень широк. Это «целенаправленная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, граждан, объединений граждан по созданию и поддержанию полноценной жизненной среды, включающей прогнозирование развития населенных пунктов и территорий, планирование, застройку и другое использование территорий, проектирование, строительство объектов градостроения, сооружение других объектов, реконструкцию исторических населенных пунктов при сохранении традиционного характера среды, реставрацию и реабилитацию объектов культурного наследия, создание инженерной и транспортной инфраструктуры».
Если исходить из такого понимания терминов, то возникает опасение, что невозможно одним законом вводить регулирование (обеспечить формирование влияния) деятельности органов власти, физических и юридических лиц в таком большом количестве сфер: от прогнозирования развития территорий до строительства и реставрации домов или создания инфраструктуры.
Именно поэтому законодатель, трактуя понятие «градостроительная деятельность» очень широко, в 1992 году принял Закон «Об основах градостроения». Он определял базовые требования, которые должны быть учтены при разработке и принятии законов, регулирующих правоотношения в разных сферах. Такая логика общепонятна, и нормы данного закона нашли отражение в соответствующих статусных законах (о местном самоуправлении, о местных госадминистрациях), кодексах (земельном) или отраслевых/специальных законах (об архитектурной деятельности) и т.п.
Принятие же закона под емким названием «О регулировании градостроительной деятельности» разрушает эту устоявшуюся практику развития законодательства и создает опасный прецедент: одним документом нарушить сложившуюся систему законодательства. Фактически едва ли не впервые в Украине (если не принимать во внимание такие специфические законодательные акты, как, например, закон о госбюджете) в одном документе имеем дело со многими очень разными по сферам правового регулирования законами.
Собственно, сам Закон «О регулировании градостроительной деятельности» не очень-то большой. Однако последний раздел перекраивает целую систему законодательства: им отменяется Закон Украины «О планировании и застройке территорий» и вносятся изменения в более чем 20 других законов. Смогли ли авторы согласовать между собой столь разные законы? Не появятся ли новые проблемы, которые невозможно будет решить?
Также удивляет норма «Переходных положений» закона: «Законы и другие нормативно-правовые акты, принятые до вступления в силу данным Законом, действуют в части, не противоречащей данному Закону». Фактически речь идет о верховенстве одного закона над остальными, что недопустимо. Сразу возникает вопрос: кто будет определять, какой закон и в какой части противоречит данному «высшему» закону, - Конституционный суд, судья суда общей юрисдикции, архитектор или налоговый инспектор?
Еще одной проблемой закона, порождающей внутренние противоречия его правовых норм, а также имеющей негативные последствия для разработки подзаконных актов, является изменение определения объектов градостроительной деятельности.
Отныне это не совершенно материальная, понятная всем вещь - территория, а нечто виртуальное, не определенное законодательством - планировочная организация территории. Чтобы дома и здания были объектами градостроения, они должны стать «комплексами», к тому же «объединенными совместной планировочной структурой». Можно только с ужасом себе представить, как сельские головы, местные строители или судьи будут пытаться понять такие объекты.
Одним из самых больших достижений нового закона (по мнению его лоббистов и правительственных чиновников) является бессрочность генеральных планов. Следовательно, основным градостроительным документом местного уровня теперь является «Генеральный план населенного пункта». Законом определено, что «планирование территорий на региональном уровне осуществляется путем разработки схем планирования территории Автономной Республики Крым, областей и районов», а «планирование территорий на местном уровне осуществляется путем разработки и утверждения генеральных планов населенных пунктов, планов зонирования территорий и детальных планов территории».
«Срок действия генерального плана населенного пункта не ограничивается. Изменения в генеральный план населенного пункта могут вноситься не чаще, чем один раз в пять лет». Жизнь на месте не стоит, зато будут стоять генпланы?
Фактически этой статьей легализуются или пролонгируются все генпланы, существующие на сегодняшний день в селах. Однако это не радует, ведь абсолютное большинство генпланов сел разрабатывались во времена СССР и тотальной государственной собственности на землю и сферу производства. Поэтому они вряд ли могут стать основой реального развития поселений и привлечения инвесторов. Ограничение на внесение изменений в генплан пятилетним сроком, с одной стороны, якобы должно стабилизировать градостроительную документацию, но с другой - усиливает требования по адекватности проектирования на перспективу развития. А это, в свою очередь, потребует серьезных расходов на изучение возможных направлений развития поселений по крайней мере на пять лет.
Остро стоит проблема генпланов для сельсоветов. Сельское население довольно неравномерно распределено по разным областям. Его доля в наиболее урбанизированных областях составляет около 20%, тогда как в аграрных - 45-60%. Также по-разному сельское население размещается в областях в системе населенных пунктов. Если, например, в Черновицкой области сельсоветы довольно многочисленны и состоят, как правило, из одного, реже - из двух (до 3 тыс. чел.) больших сел, то в Винницкой области они значительно меньше, а села - менее населенные (100-500 человек). В Херсонской или Николаевской области территории сельсовета могут быть очень большими, потому что преимущественно объединяют несколько сел (иногда 5-7) на значительном расстоянии друг от друга.
Однако в сельсоветах с более чем одним селом только центральный населенный пункт является довольно многочисленным, обладает бюджетной инфраструктурой, там размещаются небольшие производства или торговые точки. Поэтому говорить о возможности и целесообразности разработки в пределах одного сельсовета нескольких генеральных планов сел, входящих в этот сельсовет, - абсурд. Более того, вряд ли можно оправдать расходы на разработку генпланов всех сел, входящих в состав сельсовета. И самое главное: даже совокупность генпланов сел одного сельсовета не дает ответа на вопрос, каким образом должна развиваться вся территория сельсовета?
Неудивительно, что важным элементом пространственного планирования развития сельсовета до принятия закона о регулировании градостроительной деятельности были разработка и утверждение схемы планирования территории сельсовета. Такой подход при минимальных расходах на разработку градостроительной документации открывал путь к привлечению местного бизнеса к развитию общины. А также позволял разрабатывать подробные схемы застройки отдельных частей территории сельсовета по мере необходимости. К сожалению, после принятия закона ситуация с разработкой документов пространственного планирования в сельских территориях существенно изменилась. Не к лучшему.
Еще одним планировочным документом закон определяет «План зонирования территории», который «разрабатывается на основе генерального плана населенного пункта (в его составе или как отдельный документ), плана земельно-хозяйственного уклада и градостроительного кадастра с целью определения условий и ограничений использования территории для градостроительных нужд в пределах определенных зон».
Зачем селу генплан и план зонирования территории, непонятно. Тем более что должен быть и детальный план территории, который «уточняет положение генерального плана населенного пункта и определяет планировочную организацию и развитие территории». Этот план является самым подробным документом, в котором предусматриваются красные линии, инженерные сети, благоустройство, движение транспорта и пешеходов, зеленые зоны и т.п. Но есть небольшой нюанс.
Законом не предусмотрена какая-либо экспертиза планировочных документов для сел и поселков. Это должно упростить процедуру их разработки, хотя, с другой стороны, пока еще трудно представить, каким образом будут тогда согласовываться интересы общины, района, области и государства. И вообще, логика тут какая-то странная: для маленького городка где-то на периферии с населением 1,5-3 тыс. чел. для генплана нужна экспертиза, а для таких интересных населенных пунктов под Киевом, например Белогородки, Вишенок или Козина, - нет.
Отсутствие экспертизы детального плана территории может довольно дорого стоить не только обществу, но и застройщикам. Ведь людей, недовольных строительством конкретного объекта, о котором они не узнали при обсуждении генплана, не остановить предписаниями этого закона. Поэтому застройщикам все равно нужно будет решать проблемы, от которых они якобы ограждены отсутствием общественных слушаний по строительству конкретных объектов.
С новым законом сельской общине нужно будет разработать и утвердить по крайней мере четыре планировочных документа (три архитектурных и один земельный)! За какие средства и, в целом, зачем?
Закон значительно ограничил участие общественности в градостроении. Согласно ему, «общественным слушаниям подлежат разработанные в установленном порядке проекты градостроительной документации на местном уровне: генеральные планы населенных пунктов, планы зонирования территорий, детальные планы территорий». Эти нормы якобы должны дисциплинировать как местную власть, так и общественность, ведь последняя в дальнейшем вообще исключается из обсуждения вопросов размещения объектов градостроения. Правда, участие общественности в обсуждении выглядит как-то странно. Из процесса устранены общественные организации, субъекты за пределами планируемой территории, хотя на них возможно реальное влияние. Например, размещение кладбища на землях одного сельсовета может существенно ограничить возможности другого в выделении земель для частной застройки.
Практически полностью общественность отстраняется от влияния на планирование и застройку поселений, особенно на решение вопроса о размещении определенного строительства на территории поселения или вблизи него. Как и в случае с экспертизами, попытка «протянуть» градостроительную документацию в обход общественности потом все равно может вылиться в общественное противостояние уже во время строительства проблемного объекта.
Вообще, от закона веет духом откровенного лоббизма застройщиков. Выходит, если экспертизы и общественность мешали строительству, их можно отстранить от процесса.
Еще одним «прорывом» нового правового регулирования является значительное ограничение прав представительских органов местного самоуправления и передача важных процедур по выделению земельных участков в компетенцию исполкомов. В частности, в новой редакции изложена ст. 12 закона об основах градостроения, согласно которой местный совет создает в составе своего исполнительного комитета орган по градостроению и архитектуре.
Фактически требуется создать в исполкомах сельсоветов новый орган, где должны работать профессиональные кадры. Но сделать это почти невозможно, ведь из около 11 тыс. сельских и поселковых советов в более чем половине количество населения не превышает 1000 человек. В большинстве из них нет не только архитектора, но даже исполкома. Более 90% бюджета таких советов и так идет на зарплату должностным лицам местного самоуправления. Зачем расширять штат при дотационности бюджета более 50% и тотальной бюджетной экономии, внедряемой сейчас в Украине?
Разработчики предлагают в течение года внедрить планировочную документацию на всех уровнях административно-территориального устройства. Но для села - это ужас.
Закон не только легализовал старые генпланы, либерализовал процедуры их рассмотрения, ограничил права общественности на планировочную документацию и размещение объектов строительства на своей территории, а фактически - на развитие общины, но и заложил серьезную проблему для всех поселений и всех сельсоветов (а также застройщиков) через такие нормы ст. 24: «3. В случае отсутствия плана зонирования или детального плана территории, утвержденного в соответствии с требованиями данного Закона, передача (предоставление) земельных участков из земель государственной или коммунальной собственности в собственность или пользование физическим и юридическим лицам для градостроительных нужд запрещается.
4. Изменение целевого назначения земельного участка, который не отвечает плану зонирования территории и/или детальному плану территории, запрещается».
Это означает следующее: если в границы села до сих пор не включены территории, планировавшиеся под застройку, то это нужно сделать как можно быстрее, и генплан должен быть утвержден в течение текущего 2011 года. А если в старом генплане не выделены территории для магазинов, водопроводов, бизнеса и т.п., то с 1 января 2012 года любое развитие для такой общины останавливается.
Следовательно, к 2012-му необходимо изготовить для всех поселений генпланы, провести зонирование территорий, разработать детальные схемы планирования территорий, да еще и изготовить землеустроительную документацию. Это просто невозможно за такое короткое время. Да и не нужно!
Рассмотрим на примере Сасовского сельсовета Львовской области - 1672 чел., 4408,7 гектара территории в составе сел Сасов, Ушня, Побич, Бир, Писок, Папирня, Гутище, Грабово, Хомец (девять населенных пунктов). Оценочная стоимость разработки схемы планирования такого сельсовета составляет порядка 120 тыс. грн. А стоимость только одного генплана села с населением до 500 человек достигает почти 60 тыс. грн.
Но даже разработав девять (!) генпланов, сельсовет не решит вопрос планирования размещения мусорных свалок, кладбищ, скотомогильников, парковых зон и т.п., поскольку эти территории расположены за границами населенных пунктов, следовательно, выведены из-под юрисдикции сельсовета. Земли за пределами сельсовета теперь относятся к другому виду градостроительной документации - схеме планирования территории района. А это уже вне компетенции сельсовета.
Вообще, упомянутым законом сделано очередное наступление на полномочия местного самоуправления. Но это уже не удивляет, ведь за последний год местным самоуправлением жертвовали не раз.
Еще один штрих. Решение о разработке схем планирования отдельных частей областей принимает правительство, а заказывать их (следовательно, и финансировать) должны областные советы.
К сожалению, по поводу данного закона мы можем сделать лишь определенные прогнозы, поскольку практика его применения отсутствует. Сегодня уже известны инициативы по внесению изменений в него, в том числе в части регулирования разработки градостроительных документов на всю территорию административно-территориальной единицы. Также опять возникает вопрос о принятии Градостроительного кодекса - наиболее полного и системного документа, который на довольно стабильной основе должен определить правовое регулирование всей сферы градостроения и заменить собой ряд действующих в ней законов.
И в заключение. Не знаю, что планировали лоббисты закона, но с его принятием получили также и проблемы. Причем самые большие проблемы, как всегда, - у крестьян. И это неудивительно, ведь они не интересны ни олигархам, ни депутатам.