В конце марта вступил в силу новый закон о медиа. Реформа в этой сфере является одним из семи кандидатских обязательств Украины перед Европейским Союзом. Если все не закончится только принятием закона, влияние олигархов и страны-агрессора на национальное медиапространство должно значительно уменьшиться.
Ключевым элементом всей реформы станет работа Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания — постоянно действующего конституционного национального регулятора в сфере телерадиовещания. С новыми полномочиями у него есть необходимые возможности для эффективного наказания нарушителей и противодействия вражеской пропаганде.
Но сможет ли в этот раз?
Как раньше работал Нацсовет по вопросам телевидения и радиовещания
Борьба за влияние в Нацсовете идет как между президентом и парламентом, так и между действующим президентом и его предшественниками. И началось это едва ли не в момент основания этого органа в 1994 году.
Тогда, несмотря на закон, Леонид Кравчук определил состав Нацсовета и утвердил его временное положение, хотя делать это в тот момент должны были только народные депутаты. На какое-то время этот кризис Леонид Кучма, отменивший решение предшественника.
Предотвратить дальнейшие конфликты должна была Конституция 1996 года, определившая, что и президент, и парламент назначают по половине состава членов Нацсовета. После Помаранчевой революции парламент внес в закон изменения, которыми наделил себя полномочием отправлять в отставку всех членов регулятора по результатам отчета. Позднее такие полномочия получил и президент.
В несколько видоизмененном виде эта норма существовала до недавних пор. Именно так Владимир Зеленский в 2020 году уволил всех четырех «президентских» представителей в Нацсовете по результатам отчета, но сразу восстановил двух из них. Таким образом он избавился от назначенцев, лояльных к предшественнику.
Контроль над Нацсоветом позволяет влиять на работу телеканалов и радио, освещение информации, показ рекламы и даже языковые квоты. Именно Нацсовет выдает, продлевает или отзывает лицензии на вещание. В 2017-м регулятор отказал в продлении лицензии «Вести.Радио» за вражескую пропаганду и отсутствие сведений о конечных бенефициарах. В 2021-м члены регулятора пытались лишить лицензии телеканал «НАШ» за разжигание вражды. А при президентстве Януковича Нацсовет обвиняли в попытке лишить лицензии телеканал ТВі из-за оппозиционных к власти суждений.
Именно по иску Нацсовета в 2014 году суд обязал провайдеров приостановить ретрансляцию самых крупных российских каналов. Также регулятор предупредил провайдеров, проигнорировавших это решение, что системное нарушение закона станет основанием для обращения в суд об аннулировании лицензий.
Еще один инструмент в работе Нацсовета — штрафы. Телеканал СТБ наказали на 1,65 млн грн за трансляцию передач, которые могут нанести вред детям. Телеканал «Интер» получил штраф в 4 млн грн за разжигание вражды из-за трансляции концерта ко Дню победы. А за нарушение языковых квот в разное время штрафовали радио «Люкс ФМ», «Шансон», Best FM и «Громадське радіо», а также телеканалы 1+1 и К1.
Но даже из этих примеров лишь часть достигла успеха. Из-за политической и финансовой зависимости Нацсовет часто не имеет ни желания, ни средств на действительно эффективную работу. Этим пользовались пророссийские каналы наподобие 112, «НАШ» или NewsOne, которых из-за вражеской пропаганды и откровенно деструктивной деятельность годами пытались лишить лицензий, но все дела разваливались в судах.
Зачем было менять закон, и что изменилось
Практика показывает, что политически зависимые органы не способны надлежащим образом осуществлять свои полномочия. К тому же были вопросы к эффективности работы Нацсовета, в частности относительно невозможности закрыть пропагандистские каналы в Украине. Да и устаревшее законодательство уже не учитывало современных технологий и развития. Поэтому изменение правил было своевременно.
Одно из самых больших нововведений — попытка увеличить независимость Нацсовета. Отбор членов регулятора будет проводиться на конкурсных началах. Предлагать кандидатов могут только объединения предприятий-субъектов в сфере медиа, общественные объединения, творческие союзы, активно работающие в медийной сфере не менее трех лет. Из этого процесса исключили политиков и политические партии, которые хотели узурпировать право делегировать кандидатов.
Конкурс будут проводить парламентский комитет и комиссия при президенте. Они будут обсуждать кандидатуры и вносить на рассмотрение Верховной Рады и главы государства решение по каждому из кандидатов с выводами и рекомендациями. Работа и комитета, и комиссии должна быть открытой и публичной. Последнее слово все равно остается за парламентом и президентом.
Существенно повысили вознаграждение членов Нацсовета. Если раньше оно составляло почти 27 тыс. грн, то теперь — свыше 200 тыс. грн. Надлежащее вознаграждение — один из самых важных факторов, влияющих на независимость работы любой институции.
Изменились и полномочия регулятора. Теперь он может выдавать предписания, которыми будет информировать субъектов в сфере медиа о нарушении закона. Многоразовое и систематическое игнорирование предписаний может привести к штрафам, а позднее — к отмене регистрации, обращению в суд об аннулировании лицензии или запрету распространения.
Нацсовет сможет следить за прозрачностью структуры медиа. Информация обо всех, кто принимает существенное участие в медиа, ключевых участниках и характере взаимодействия между ними должна быть публичной. Запрещено существенное участие офшорных компаний. Если же регулятор придет к выводу, что структура медиа непрозрачна, то может отменить его регистрацию, заблокировать распространение или обратиться в суд с иском об аннулировании лицензии.
Вводится и институт совместного регулирования, когда часть решений будет приниматься совместно Нацсоветом и представителями сфер медиа.
Поэтому закон не создает угрозы цензуры и не опасен для прозрачных и ответственных медиа. Об этом свидетельствует реакция представителей Европейского Союза, которые приветствовали прогресс адаптации законодательства ЕС в сфере медиа. Но закон еще надо реализовать. И с этим будут значительные сложности.
Почему реформа может не сработать
Принятие закона — лишь начало реформы. Ее внедрение полностью зависит от работы Нацсовета. Есть значительные риски, что именно на этом этапе реформа наступит на те же грабли, которые мешали развитию сферы медиа все предыдущие годы.
Как и раньше, президент и парламент назначают по половине членов Нацсовета. Этот порядок определен в Конституции, которую невозможно изменить во время действия военного положения. Но целесообразно уже нарабатывать другие варианты. Например, назначение членов Нацсовета Кабмином по предложениям профессионального сообщества и результатам конкурса.
Конкурсы, комиссии и ограничение перечня тех, кто может предлагать кандидатов, делают процесс более публичным и прозрачным, но не в состоянии полностью предотвратить злоупотребления. Если президент или парламент захотят назначить конкретного человека — новые процедуры этому не помешают, потому что окончательное решение все равно будет за ними. Ведь у комитета и комиссии отсутствуют полномочия отсеивать недостойных или недобропорядочных кандидатов. Если же результаты конкурса не будут устраивать власть — всегда можно объявить повторный, что у нас часто практикуется. И законом такие риски решить невозможно.
Поэтому и не удивительно, что оппозиция, правозащитники и общественность больше всего переживают за независимость регулятора. Ведь если Нацсовет будет политически зависимым от власти, реформа так и останется только на бумаге.
Еще одна проблема — первые же изменения в закон. За более чем месяц до того, как он вступил в силу, народные депутаты остановили на 2023 год нормы о вознаграждении членов Нацсовета. Объяснили это тем, что реализация указанных норм будет требовать немалых дополнительных затрат и может привести к уменьшению доходов государственного бюджета.
Сейчас это можно оправдать войной и ограниченными ресурсами, которыми распоряжается государство. Все средства должны идти на работу критической инфраструктуры и обеспечение войска. Но сам факт, что нардепы сначала гарантируют надлежащее вознаграждение, а потом первыми же изменениями его ограничивают, существенно влияет на независимость членов регулятора и готовность специалистов из частного сектора работать на государство. В мирное время такие изменения недопустимы и будут свидетельствовать о намерении управлять Нацсоветом в ручном режиме.
Члены Нацсовета защищены от безосновательного досрочного увольнения. В законе о медиа выписано девять исчерпывающих оснований для досрочного прекращения полномочий. Но нужно помнить, что на время военного положения народные депутаты наделили себя и президента полномочием увольнять чиновников. Так парламентарии сделали с Людмилой Денисовой, бывшей Уполномоченной по правам человека, и Валерием Пацканом, бывшим председателем Счетной палаты. Президент аналогично поступил с экс-гепрокурором Ириной Венедиктовой. И так же можно уволить членов Нацсовета, проигнорировав прямые нормы профильного закона. Речь идет не о качестве уволенных персоналий, а о принципе.
Одним из маркеров реформы должна стать позиция регулятора в отношении телемарафона. Такой хорошо работал в первые месяцы войны, централизованно информируя украинцев через основные телеканалы, но со временем к нему появлялось все больше вопросов у медиаэкспертов. И хотя у Нацсовета в условиях военного положения нет инструментов влияния на формат телемарафона, у его членов есть достаточно экспертизы, чтобы начать дискуссию об эффективности и целесообразности такого формата. Потому что на «Єдині новини» из государственного бюджета выделяются миллиарды гривен, а в то же время теряется многообразие медийного ландшафта Украины. И если вовремя не вмешаться, то восстанавливать будет нечего.