Война, которая имеет все шансы растянуться на годы, требует изменить философию действий не только центральной, но и местной власти. Громады — это тыл, без которого не может воевать ни одна армия. А следовательно, первоочередная задача органов местного самоуправления (ОМС) — обеспечение нормального функционирования громады как тыла для ВСУ.
Важным итогом ушедшего года стало осознание обществом того факта, что для достижения победы в войне, восстановления и развития экономики Украина должна полагаться прежде всего на собственные силы.
Расчет на свои поступления и является краеугольным камнем Национальной стратегии доходов на 2024–2030 годы (НСД). Это для местных бюджетов означает:
- реформирование налога на доходы физических лиц (введение прогрессивной шкалы ставок);
- усиление полномочий органов местного самоуправления по администрированию местных налогов;
- изменение подходов к налогообложению недвижимого имущества (переход от площади к стоимостной оценке объекта налогообложения).
Указанные реформы, вероятно, могут улучшить состояние местных бюджетов, но ощутимого эффекта придется ждать не один год. Более того, даже при самом оптимистичном сценарии развития событий в администрировании налогов денег в местных бюджетах все равно будет недостаточно, чтобы решить весь спектр проблем, с которыми сталкиваются ОМС, особенно в условиях войны.
Ведь речь идет не только об обеспечении должного функционирования всей социальной инфраструктуры, но и о создании рабочих мест, экономическом развитии и перспективе. Чтобы у жителей громад была возможность накормить и одеть детей, оплатить своими налогами военные расходы государства, а также, наконец, чтобы у них не возникло желания воспользоваться примером миллионов украинцев, нашедших приют в других странах.
Иначе говоря, пока центральная власть занимается фронтом и международной поддержкой, местная власть должна заботиться о сохранении и усилении тыла.
Именно этого — мобилизационного — акцента слегка не хватает Плану мероприятий по реформированию местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине на 2024–2027 годы. Во всем другом — это достаточно качественный документ, разработанный в сотрудничестве с представителями местного самоуправления.
Во время презентации дорожной карты децентрализации премьер-министр Украины Денис Шмыгаль отметил: «Из-за войны децентрализация приобретает еще одно большое значение: самодостаточность громад будет определять темпы и качество восстановления, создание точек дальнейшего роста нашего государства, нашей экономики». Это важный месседж, который акцентирует внимание на том, что от успеха реформы децентрализации непосредственно зависит будущее нашей страны.
По мнению представителей Мининфраструктуры (с которым согласно большинство экспертов), главным приоритетом на сегодняшний день является усиление финансовой самодостаточности громад. Если в наполнении местного бюджета ОМС во многом являются заложниками недореформированного законодательства, то в привлечении дополнительных ресурсов для финансирования проектов развития уже сейчас есть немалый спектр возможностей.
В прошлом году действие программы «5–7–9» было распространено на коммунальные предприятия, что увеличило возможности громад финансировать инвестиционные проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и т.п.
Лидер в этом процессе — государственный Укрэксимбанк, который, кроме непосредственного кредитования, занимается просветительской деятельностью. К тому же летом 2023 года Укрэксимбанк и ЕБРР подписали кредитное соглашение на сумму 50 млн евро для обеспечения финансирования предприятий и громад, пострадавших от войны.
В ноябре 2023 года Верховная Рада внесла изменения в Бюджетный кодекс, согласно которым право на привлечение заимствований и предоставление гарантий получили поселковые и сельские рады (до того такое право имели только городские и областные рады). То есть теперь у ОМС небольших громад есть возможность привлекать кредиты для развития не только через свои коммунальные предприятия, но и непосредственно в свои бюджеты.
Наконец, многие громады успешно работают с привлечением средств от иностранных доноров. По словам премьер-министра, по состоянию на ноябрь прошлого года громады заключили почти полторы тысячи договоров международного партнерства. Пусть это прозвучит цинично, но ОМС просто обязаны использовать возможности, которые появились вследствие войны.
Когда речь идет о создании новых рабочих мест, усилия местной власти должны быть направлены прежде всего на привлечение частных инвестиций. Это очевидный вывод, однако многие громады под «привлечением» до сих пор понимают «ожидание».
Для привлечения средств громада должна быть интересна потенциальному инвестору—кредитору—донору, а для этого она должна убедительно продемонстрировать свои преимущества. К сожалению, в реальности громады не всегда могут их сформулировать даже для самих себя.
По данным проекта USAID «Говерла», около 30% громад по тем или иным причинам не занимаются разработкой стратегии развития, хотя, согласно закону, должны были утвердить их до 27 января 2024 года. Некоторые громады объективно не смогли этого сделать из-за войны. Вместе с тем есть основания предполагать, что некоторое количество представителей ОМС «мирных» громад отнеслось к работе над стратегией как к чему-то формальному и второстепенному, что не заслуживает траты ресурсов.
Тем временем стратегия развития — это действенный инструмент для привлечения средств, без нее громада вряд ли сможет предложить потенциальным партнерам конкурентоспособный проект. Работа над стратегией помогает громадам лучше оценить свои возможности и определить приоритеты. Кроме того, во время ее подготовки представители ОМС приобретают необходимые компетенции для будущей работы с партнерами.
Профильное министерство в 2022 году представило методические рекомендации по разработке и реализации стратегии, а более ста громад уже получили практическую помощь в подготовке стратегий от экспертов программы U-LEAD и проекта USAID «Говерла».
В марте 2023 года Мининфраструктуры представило иностранным дипломатам концепцию создания Команд поддержки реформ в громадах, которые будут помогать представителям ОМС в разработке стратегических документов, привлечении инвестиций, работе с цифровыми инструментами, в коммуникации с донорами. По словам министра Александра Кубракова, по состоянию на ноябрь этот проект охватывал десятки громад, но хочется надеяться, что его реализуют в полной мере и каждая громада, нуждающаяся в поддержке, сможет ее получить.
Важный аспект всех упомянутых процессов — их стремительная цифровизация. Мининфраструктуры при поддержке международных партнеров внедряет цифровую экосистему для подотчетного управления восстановлением DREAM, также на заключительной стадии разработки находится Геоинформационная система регионального развития (ГИС), которая в цифровом картографическом виде будет отображать актуальные показатели регионов и громад, в частности будет содержать оцифрованные стратегии развития.
С высокой вероятностью можно предсказать, что громады, не представленные на указанных цифровых платформах, будут иметь небольшие шансы на привлечение средств от доноров. И наоборот, должным образом овладев цифровыми инструментами, представителям ОМС будет значительно проще найти ресурсы для развития своих громад. В этом смысле обретение представителями местной власти необходимых компетенций имеет критическое значение.
Вполне очевидно, что ОМС небольших громад могут не иметь в своем штате квалифицированных специалистов в сфере стратегического планирования, проектного менеджмента, цифровиации и т.п. Однако опыт многих громад свидетельствует, что есть возможность изменить ситуацию к лучшему. Рецепт известен уже две тысячи лет: стучите и отворят вам.
Таким образом, территориальные громады могут усиливать свою финансовую самодостаточность уже сегодня, активно привлекая альтернативные источники финансирования, а не только перераспределяя налоговые поступления из государственного бюджета или повышая налоговую нагрузку на налогоплательщиков.