Министерство регионального развития, в свое время присоединенное к Мининфраструктуры, нужно восстанавливать. Необходимость возвращения к прежнему формату и стала официальным поводом для отставки министра развития громад, территорий и инфраструктуры Александра Кубракова. Какими бы ни были реальные основания этого кадрового решения, но тем самым офис президента признал свою ошибку: не надо было несколько лет назад создавать министерство-монстр. На него возложили вкупе обязанности решать такие вопросы: развитие инфраструктуры и строительства, региональное развитие, а также организацию публичной власти на территории.
Это все само по себе содержало конфликт интересов. Почему? Потому что это все равно, что Минэкологии объединить с Минпромышленности. Экологи будут защищать природу, а перед промышленниками стоит задача строить промзоны. В одном министерстве это объединить нельзя, потому что за формирования правил игры должна вестись борьба. Если такие министерства объединить, то, у кого больше денег, тот и выигрывает в формировании политики. И оппонировать будет некому. И как раз миссия Кабинета министров — согласовывать позиции министерств-оппонентов.
Когда же речь идет о министерстве-монстре, здесь объединили то, что объединять нельзя. В формировании правил игры для рынка застройщиков и для регионального развития будет тот же постоянный конфликт интересов. На этом акцентировало внимание экспертное сообщество еще на этапе подготовки решения о слиянии министерств.
Минрегион должен бороться за равномерное развитие территорий, чтобы не было дисбаланса в развитии и уровне жизни людей в разных громадах и внутри самих громад. А застройщики заинтересованы прежде всего в строительстве жилья в крупных городах, потому что оно там дороже продается.
К сожалению, прошел уже месяц после отставки Кубракова, но ни один документ о разделении Министерства восстановления на уровне правительства не принят. Более того, есть мнение, что лучше все оставить как есть, потому что «война и не время тратить полгода на организационные моменты». Но наоборот — война требует оперативного исправления ошибок. Не тратя месяцы на политические игры.
Что наблюдаем сейчас?
Слияние и создание нового министерства действительно процесс, требующий времени. Минрегион де-юре нужно создавать заново.
Восстановленное министерство должно стать ключевым в вопросах реального продолжения децентрализации власти, территориальной организации исполнительной власти, пространственного развития, которые государство реализует более десяти лет. И это для центральной власти будет тестом на зрелость.
Для этого надо решить ряд организационных моментов. Один из них — вернуть дом на Большой Житомирской, который полностью отвечает статусу не первого, но и не второго министерства в системе центральных органов исполнительной власти. Это ведомство наравне с Минфином, Минюстом и Минцифры должно иметь не секторальный, а функциональный характер. То есть их деятельность касается не непосредственно каждого министерства отдельно, а всех министерств Кабмина. А это означает, что через эти министерства должны проходить все правительственные проекты. Когда же речь идет о Минрегионе, то это ведомство должно рассматривать их на предмет применения на территории, или даже в пространстве, учитывая его трехмерность.
Задачи, которые будут стоять перед новообразованным Минрегионом, перекликаются с теми, что были в далеком 2007 году, когда должность профильного министра в правительстве Юлии Тимошенко занял Василий Куйбида. Тогда нужно было с нуля формировать нормативную базу по местному самоуправлению и региональному развитию.
Наработанный в те времена пакет законопроектов и подзаконных актов «выстрелил» в 2014 году, когда была запущена децентрализация. Сейчас есть очень обнадеживающие перспективы принять законодательную инициативу «О местных государственных администрациях» (№ 4298), которая открывает новый функционал местных государственных администраций и вводит государственный надзор за органами местного самоуправления (ОМС). То есть главной сферой творчества министерства должна стать деконцентрация исполнительной власти. Речь идет об определении полномочий территориальных органов исполнительной власти и их взаимосвязи с органами исполнительной власти общей компетенции, которыми должны стать местные государственные администрации.
Сложность задачи в том, что разработка изменений в секторальные законы, предусматривающие четкое размежевание полномочий между центральными органами исполнительной власти, а также между районными и областными территориальными органами, вызовет естественную ревность центральной власти. Здесь речь идет в первую очередь о силовиках, а это Министерство внутренних дел, Государственная служба Украины по чрезвычайным ситуациям, Государственная налоговая служба, а также Минсоцполитики, которое так и не сумело организовать Социальную службу.
Более того, необходимо будет организовать методологическое сопровождение деятельности местных государственных администраций, что офис президента тоже будет считать вмешательством в присвоенные де-факто полномочия, которые на самом деле не определены ни одним законом.
С другой стороны, Минрегион прекращает быть ресурсным, что сделает его неинтересным в плане организации денежных потоков на политические проекты. Разве что в его управлении останется Государственный фонд регионального развития, но это, скорее, ручеек, если сравнить с тем, что должно было бы идти на восстановление Украины и что курирует сейчас министерство-монстр.
Такие шаги потребуют незаурядного мужества и политического мастерства вновь назначенного руководителя Минрегиона. И как свидетельствует практика, личная преданность президенту и профессионализм еще не гарантируют хотя бы годичный карт-бланш, необходимый только для разработки и утверждения правительством подзаконных актов и законопроектов.
Положительная оценка деятельности министра европейскими партнерами, с одной стороны, будет способствовать евроинтеграции, с другой — может стать причиной его неожиданной отставки. И это уже не раз демонстрировала не только действующая, но и предыдущая власть в условиях постоянной конституционной коллизии во властном треугольнике президент—парламент—правительство.
Но и позиция пассивного сопровождения процессов в стиле правительства политического выживания фактически будет отдалять перспективы евроинтеграции. Наконец, реальные намерения и потенциал министерства прояснятся после формирования властной команды на уровне заместителей и директоров департаментов. Уже в упомянутом далеком 2007 году профильный министр сделал ставку на выпускников Института государственного управления и самоуправления. Способ отбора кадров, который выберет сейчас руководитель ведомства — корпоративный, меритальный или банальное кумовство, будет предусматривать уровень успешности деятельности Минрегиона.
Успехи и неудачи. Что надо помнить о Минрегионе?
Успешная деятельность команды бывшего профильного министра Куйбиды проявилась в секторе территориальной организации власти и регионального развития. А вот сферу нормативного регулирования строительной индустрии уже тогда нужно было отдать именно Мининфраструктуре, поскольку это секторальная деятельность.
С другой стороны, война вносит специфику в деятельность министерства, требуя не только выработки долгосрочной политики, но и динамичных решений с учетом повседневных вызовов. Поэтому вполне логично было бы присоединить к Минрегиону Минреинтеграции. Специфическими задачами, рожденными войной, для Минрегиона должны стать нормативное регулирование оснований, процедур создания военных администраций в громадах, ограничения в их функционале для уменьшения авторитаризма и коррупции, порядок их преобразования сначала в военно-гражданские администрации, а потом восстановление полноценного местного самоуправления.
Успешным в деятельности Мингромад стало активное усиление цифровых технологий. Учитывая задачи постоянного взаимодействия с местным самоуправлением и территориальными органами центральной исполнительной власти, усиления значения муниципальной статистики, это направление деятельности новообразованного Минрегиона нужно активно поддерживать.
Конфликт интересов Министерства развития громад, территорий и инфраструктуры ярко проявился в ходе скандальной градостроительной «реформы» (законопроект № 5655), которая предполагала назревшие изменения в регулировании строительной отрасли. Только вот авторы объединили строительство с градостроительством. Так, согласно законопроекту, контролера процесса возведения конструкций мог выбрать заказчик в лице подразделения градостроительства исполнительного органа городской рады. Если бы Минрегион и Мининфраструктуры были разделены, такие неуместные действия могли бы заблокировать специалисты по организации местного самоуправления.
И, наконец, одним из сигналов, который свидетельствовал о необходимости разделения Министерства развития громад, территорий и инфраструктуры, была несогласованность в вопросах регионального развития. И это не только несогласованнность базовых планировочных документов, что неоднократно отмечали. Объединение в одном министерстве функций освоения средств на восстановление, строительство инфраструктуры и вместе с тем выработку политики, предполагающей участие в проектах развития других центральных органов исполнительной власти, регионального и базового самоуправления, уже само по себе порождает конфликт интересов.
Нужно также учесть претензии Украины на получение средств из структурных фондов ЕС, что требует тщательной регламентации деятельности всех причастных лиц публичного права, иначе денег не дадут. Очевидно, что выработка нормативной базы по региональному развитию должна быть в ведении центрального органа исполнительной власти, который одновременно отвечает за организацию взаимодействия исполнительной власти и местного самоуправления, то есть Минрегиона.
У Украины нет столетий для преобразования из авторитарной в демократическую страну естественной сменой властных элит. Необходимость принимать быстрые и кардинальные решения по оптимальной организации власти обусловлена не только войной, но и стремлением общества оторваться от коммунистически-имперского наследия. Но война не повод отказываться от реформ.
Реинкарнация Минрегиона, наделение его миссией обустройства территории и связи с местным самоуправлением — разновидностью публичной власти, приобретающей вес, требует филигранной работы. Удастся ли это властным элитам, можно будет понять по реакции европейского сообщества. Очень хотелось бы услышать удивленное и восхищенное: «Им удалось!».
Материал подготовлен в сотрудничестве с общественной инициативой «Голка».