Уверен, что у большинства населения публичные закупки ассоциируются исключительно с коррупцией. И это не удивительно, потому что каждую неделю мы видим журналистские материалы о потенциальных переплатах на тендерах. Но коррупция — не единственная проблема сферы. И именно об этом я предлагаю поговорить в Международный день борьбы с коррупцией.
Почему государство теряет деньги на публичных закупках? Первый ответ, приходящий на ум, — из-за коррупции.
Мы в проекте DOZORRO TI Ukraine уже восемь лет следим за публичными закупками. Только за прошлый год мы предотвратили потенциальные перерасходы более чем на 1,5 млрд грн из бюджета. Но сказать, какая доля выявленных нами нарушений приходится на коррупционные, я не возьмусь.
Здесь надо объяснить, что термин «коррупция» очень четкий. Это злоупотребление властью или служебным положением для получения незаконной выгоды: имущества, денег, льгот, услуг или неденежной выгоды. Все же слышали об «откатах»? Вот это уже коррупция.
Подтвердить коррупцию сугубо по документам тендера в Prozorro сложно. Для этого необходимы глубинная аналитика и расследования. Однако в закупках бывают и другие, не всегда коррупционные, нарушения, из-за которых государство теряет миллионы, а то и миллиарды. Вопрос в том, почему они происходят.
Несовершенные процессы и правила
Львиная доля тендеров, которые мы сейчас мониторим, — закупки на строительство. Это и восстановление разрушенного россиянами, и возведение укрытий, и реконструкция зданий, чтобы размещать там ВПЛ, и плановый ремонт больниц, чтобы они могли принимать больше раненых. Мы находим много нарушений на таких закупках. В основном это переплаты. Всегда ли это коррупция? Я не уверен.
Строительство начинается с задания на проектирование, закупки разработки проекта, собственно разработки проекта. Затем проект проходит экспертизу, его утверждают и только тогда объявляют закупку на строительство. Обычно именно на этом этапе все привыкли фиксировать проблемы, ведь в Prozorro все видят всё.
Но существенная часть переплат на строительстве зарождается намного раньше — на этапе разработки проектной документации. Банально из-за того, что закладываемые туда цены на стройматериалы не проверяют надлежащим образом. Формально это обязаны контролировать заказчики, но на практике они делают это не всегда. Чтобы исправить эту проблему, надо как минимум доносить до заказчиков, что следить за ценами — это их задача и ответственность.
Другой шаг — изменение законодательства, регулирующего эти процессы. Например, можно закрепить анализ цен на строительные товары за экспертной организацией, которая проверяет такие проекты.
Наша команда проводит глубинные исследования, чтобы выявлять структурные проблемы сферы. Например, в начале года мы выявили, что конкуренция на строительных тендерах страдала от слишком короткого срока подачи предложений — количества дней, отведенных участнику, чтобы подготовить и подать документы на тендер. А конкуренция — это шанс для государства сэкономить. На тот момент на законодательном уровне минимальный срок составлял семь дней. Но этого было мало для сложных строительных тендеров, стоящих миллионы. По нашей рекомендации срок продлили.
Дальше мы выявили, что на конкуренцию также влияет формат, в котором заказчики загружают в Prozorro документы, необходимые для сметных расчетов. Это можно делать в формате сметных программ, тогда бизнесу значительно легче подготовить свое предложение, и он охотнее возьмет участие в тендере. А можно загрузить скан-PDF такого документа на сотни страниц. И тут либо надейся на мастерство искусственного интеллекта, либо перепечатывай руками. Не слишком привлекательное сотрудничество с государством. Адвокатируем теперь, чтобы эти документы в машиночитаемом формате стали обязательными.
Человеческий фактор
В Украине свыше 30 тысяч заказчиков, проводящих закупки в Prozorro.
Крупные государственные предприятия или структуры с большими бюджетами могут позволить себе иметь сильную команду закупщиков — уполномоченных лиц, с успехом налаживающих закупочные процессы. Но большинство заказчиков в Украине — это маленькие организации, которые проводят не так много закупок. Оплата труда уполномоченных лиц не очень высокая, к тому же они совмещают такую работу еще и с другими обязанностями. По нашим данным, уполномоченные лица — это преимущественно бухгалтеры.
Говоря о закупках, мы почему-то часто забываем, что их проводят такие же люди, как мы с вами. И их работа сложная и стрессовая. Чтобы ее выполнять, надо разбираться в юридических тонкостях законодательства, адаптироваться к постоянным его изменениям. И при этом нести серьезную ответственность за то, чтобы купить все своевременно, качественно и по рыночным ценам. Кроме того, за ошибки такие люди несут административную, а иногда и уголовную ответственность. И часто они их допускают абсолютно неосознанно — из-за усталости, перегрузки или невнимательности.
Также уполномоченные лица могут сделать что-то не так банально потому, что они недостаточно обучены. Например, несколько лет назад мы исследовали, что заказчики практически не умеют применять неценовые критерии. Это такой механизм в закупках, который позволяет оценивать предложение по другим критериям, кроме цены, например, по сроку гарантии или сроку выполнения работ. Неценовые критерии нужны, чтобы через Prozorro покупали не просто самое дешевое, но еще и качественное. Вместо этого в рамках исследования мы обнаружили следующее: 1) неценовые критерии применяют менее чем в 1% лотов, где это можно было сделать; 2) их далеко не всегда применяют правильно. Кстати, это не единственные проблемы с неценовыми критериями.
Недавно мы натолкнулись на закупку, где уполномоченное лицо ошиблось с кодом CPV. Это классификатор, помогающих в частности участникам искать закупки, в которых они хотят принимать участие. К счастью для заказчика, на закупку пришел участник, который все равно предложил очень приятную и вполне рыночную цену, поэтому из-за этой ошибки государство не потеряло миллионы. Но так получается не всегда.
***
Конечно, в закупках встречается коррупция. Находятся люди, которые даже во время полномасштабной войны не гнушаются возможностью заработать больше незаконным образом. Скандалы с яйцами по 17 и дорогими и некачественными куртками для военных, схема бывшего заместителя министра Лозинского с закупкой техники втридорога за взятку.
Важно продолжать разоблачать такие случаи. Однако не менее важно создавать процессы, которые оставят минимум лазеек для злоупотреблений. Больше обучения и лучшие условия для уполномоченных лиц, проводящих эти закупки. Чем больше ресурсов мы будем вкладывать в это, тем меньше лазеек для коррупции останется в Prozorro.