Произошли изменения уже в новом профильном министерстве развития громад, территорий и инфраструктуры. Но их цель и задачи власть не спешит объяснить ни местному самоуправлению, ни обществу в целом. Нет понимания, что будет с децентрализацией дальше. Ответственные за нее люди или совсем отстранены от процессов, или оказывают очень слабое влияние.
Те, кто остался в круге, — молчат. Молчат политики, эксперты, ассоциации — все, кто имеет прямое отношение к реформе, высказываясь преимущественно в соцсетях. Драматизм и потенциальные риски, связанные с такими изменениями, скрупулезно описаны в статье «Минрегион — на завтрак, комитет — на обед, страна — на ужин». И главное — не только не допустить коррупционные схемы, возможные в рамках восстановления, но и не уничтожить саму реформу. Вместе с людьми, для которых собственно государство децентрализацию и проводило.
Для этого нужно не только завершить следующий этап реформы (установить систему государственного надзора над органами местного самоуправления), но и признать ошибки и оперативно их исправить. По моему мнению, есть два вопроса, требующих ответа именно сейчас: почему до сих пор не разделены полномочия между уровнями самоуправления и государством? И нужно ли продолжать настаивать на ликвидации районного уровня — или признать такую тенденцию ошибочной? Если все это прямо ударило по доступности услуг для людей.
Но давайте по очереди.
Почему до сих пор не разделены полномочия между уровнями самоуправления и государством?
Строить эффективную систему самоуправления без определения перечня полномочий органов местного самоуправления и распределения их между его уровнями — это то же, что строить дом без фундамента. Но в Украине реформа пошла именно таким путем. Еще в 2015 году у правительства была карта полномочий местного самоуправления, о чем в интервью ZN.UA рассказал координатор приглашенной украинским правительством группы польских экспертов по вопросам местного самоуправления, бывший мэр Варшавы Марцин Свенцицкий. Но распределения полномочий по уровням самоуправления никто не сделал ни тогда, ни сейчас.
Собственно эта ошибка и стала причиной значительной части проблем реформы. Ведь только наличие тщательно обработанной карты полномочий дает возможность всем органам местного самоуправления четко понимать, какой орган чем занимается; просчитать необходимое распределение ресурсов; избежать дублирования функций. Граждане же четко понимают, в какой орган обращаться для решения своих проблем. А децентрализация делалась в первую очередь для людей, правда же?
Но государство дает странный ответ на этот вопрос. Так, в 2022 году правительство наконец определяет приоритетным законопроект №6281 о внесении изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» о распределении полномочий органов местного самоуправления. Но в январе 2023-го парламент снимает его с рассмотрения. Но именно этот законопроект должен был внести хоть какую-то ясность в распределение полномочий между разными уровнями самоуправления.
Почему-то все кандидаты в ЕС по сокращенной процедуре дружно забыли, что в Евросоюзе хотят видеть качественное завершение децентрализации в Украине. С соблюдением ряда требований, прежде всего ее соответствия ЕХМС. Важность «определения объемов полномочий местного самоуправления» подчеркивалась даже в заявлении группы послов G7 о реформе самоуправления в Украине, опубликованном в 2021 году. То же самое отмечается и в отчете Мониторингового комитета Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по поводу хода реформы.
Так нужен ли районный уровень?
«В странах с такой же площадью, как у Польши, не говоря уже о таких площадях, как у Украины, существуют все три уровня самоуправления. Нет государства с такой территорией, которая была бы ограничена двумя уровнями». Это слова автора самой успешной в Европе польской реформы самоуправления Ежи Регульского, позиция которого, кстати, тоже звучала на страницах ZN.UA. На всякий случай напомню, что площадь Украины почти вдвое больше площади Польши, где успешно работают три уровня самоуправления.
По логике, следующим этапом реформы — после укрупнения громад и получения ими полномочий и финансов — должно было стать реформирование субрегионального/районного и регионального уровней. Но подготовку к нему начали интересным способом — финансовым голодомором, который устроили районным радам, на всякий случай лишив их финансовой основы. Под бесконечные мантры, что у районных рад уже нет полномочий, был принят Закон Украины 907-IX «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины», которым субрегиональный уровень практически лишили финансовой основы. Хотя в Конституцию Украины и Закон о самоуправлении в части полномочий никаких весомых изменений по полномочиям не внесли.
К тому же, еще и растащили из общей собственности имущество по отдельным громадам, чтобы окончательно уничтожить районные рады. И это несмотря на то, что эффективность дальнейшего использования этого имущества во многих случаях сомнительная. Потому что часто заведения, которые на базе этих имущественных комплексов предоставляли социальные услуги громадам, просто ликвидировались. Перечень закрытых спортивных школ, домов ученического творчества, территориальных центров социального обслуживания, других заведений уже исчисляется десятками. И это тоже реформа не для людей.
Желание ликвидировать районный уровень приводило и к попыткам не объявлять выборы в районные рады. К счастью, члены Центральной избирательной комиссии умеют читать законы, в частности статью 157 Уголовного кодекса, гласящую, что за препятствование осуществлению избирательного права можно попасть в тюрьму на срок до трех лет. В результате эта нелепая попытка ликвидировать районные рады провалилась.
Несмотря на отсутствие материальной базы для выполнения своих конституционных и законных полномочий, финансово обескровленные райрады работают. И, исходя из средств и жалких субвенций, поступающих из госбюджета, вместе с другими ОМС делают все, чтобы ускорить нашу Победу.
Тезис «нам не нужны районные рады» так въелся в сознание многих должностных лиц и экспертов, что ими же воспринимается как константа. Но за годы реформы стало очевидно, что этот уровень сейчас нельзя ликвидировать всего по одной причине: его отсутствие отдаляет услуги от людей или лишает их вообще.
Районные рады действительно не нужны большим городам: они самостоятельно способны предоставлять весь спектр услуг самоуправления. В той же Польше эту проблему решили просто: городам с населением более 100 тысяч предоставили статус уездов.
Совсем другая ситуация с малыми и средними громадами. Целый ряд услуг на уровне многих таких громад для них слишком затратен и часто не предоставляется вообще. Уверен, если посчитать затраты на одного жителя в таких громадах при оказании определенных видов услуг, многим придется почесать затылок.
Не может малая громада качественно содержать спортивную школу с качественной материальной базой, укомплектованную качественным тренерским составом. Не может обеспечить качественные условия для пребывания в социальных заведениях, как и оказывать еще добрых два десятка услуг. Или же цена таких услуг будет неоправданно высокой. И если бы наша знаменитая теннисистка Элина Свитолина родилась не в Одессе, где заметили ее спортивный талант и где были условия для дальнейшего его развития, а в маленьком периферийном городке, где о теннисных кортах можно только мечтать, то этот ее талант вряд ли бы реализовался. Как и многих других украинских выдающихся спортсменов.
Об этом уже начали откровенно говорить руководители громад, которым выпало «счастье» содержать больницы, спортивные школы, школы искусств и т.п., до этого находившиеся на содержании районных рад. Теперь они вынуждены за свой счет предоставлять услуги жителям не только своих громад, но и соседних, обычно без соответствующих компенсаций, обедняя свои громады. Руководители таких громад оказываются перед дилеммой: или же смириться с этим бременем, которое обескровливает их бюджеты и парализует выполнение других полномочий, или же избавиться от таких заведений. Очевидно, что жители в таком случае должны забыть об услугах, которые эти заведения оказывают. А это, кроме специализированных учебных и спортивных заведений, еще и учреждения социальной защиты. Где надлежащую опеку получают одинокие люди преклонного возраста, дети-сироты или дети с ограниченными возможностями.
Сложная экономическая ситуация в стране больно ударила по финансовому состоянию малых громад, где становятся заметны негативные процессы — закрытие предприятий, подразделений крупных компаний, поглощение агрохолдингами фермерских хозяйств и т.п., следствием чего является обескровливание бюджетов. При таких обстоятельствах различие в способности предоставлять услуги между громадами, образованными крупными городами, и небольшими громадами будет только увеличиваться, и как следствие — неминуемая неестественно массовая миграция жителей периферии в областные центры и столицу, что вряд ли порадует тамошних жителей и мэров в частности.
Итак. Существование и эффективная работа субрегионального уровня самоуправления (районных, уездных рад) — это не о чьих-то амбициях или фантазиях, а об эффективности и рациональности использования публичных средств и доступности услуг для значительного количества граждан.
Что дальше?
Чтобы двигаться дальше, нужно провести подробный анализ развития реформы, признать ошибки и слабые места, обсудить способы их исправления.
Большая проблема реформы — отсутствие документа, дающего всем причастным понимание ее хода. Такой документ должен был бы очертить суть и последовательность реализации реформы. «Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине» от 2014 года давно уратила свой вес и смысл. Поэтому шаг следующий — разработка карты полномочий местного самоуправления с распределением по уровням и плану завершения реформы. Для этого нужна политическая воля и искреннее желание сделать реформу действительно успешной.
В таких обстоятельствах важную роль может сыграть позиция всеукраинских ассоциаций местного самоуправления. Несмотря на определенные расхождения в подходах к ключевым вопросам реформы, они кровно заинтересованы в ее успехе и в надлежащей роли самоуправления, поэтому обречены найти общий знаменатель. Если это удастся, уверен: наработанные общие предложения ассоциаций будут положительно восприняты всеми органами государственной власти и помогут успешно завершить реформу. А также будут побуждать власть коммуницировать с ОМС и учитывать их позицию.
И в завершение: как свидетельствует успешный польский опыт реформы, залогом ее успеха является наличие во власти уполномоченного по вопросам реформы (желательно в статусе вице-премьера) с весомыми полномочиями и возможностью, в случае необходимости, прямой коммуникации с руководством государства. Что, к сожалению, не было сделано на старте реформы.