После реформы децентрализации местная власть получила больше денег и полномочий, чтобы обеспечивать благосостояние украинцев. Но из-за отсутствия специалистов, стратегического видения, а иногда и желания перемен количество денег не всегда гарантирует результат.
За популярной фразой «в бюджете нет денег» часто скрываются некомпетентность и незаинтересованность решать проблемы громады. Чтобы вы могли защитить интересы вашей громады, дома или семьи, предлагаем разобраться, какие средства наполняют местный бюджет, почему высокие доходы при низких расходах — это плохо, и на что местная власть тратит ваши деньги.
Для этого мы проанализировали выполнение бюджетов Черновицкой, Луцкой, Львовской, Тернопольской, Ивано-Франковской и Ужгородской территориальных громад (ТГ) в 2018–2020 годах и запланированные бюджеты этих громад на 2021 год. Информация взята с Государственного веб-портала Минфина и официальных сайтов органов местного самоуправления (ОМС). Дальше речь будет идти о бюджетах именно этих громад. О других напишем со временем.
(Не)зажиточные громады: при чем здесь местная власть
На объем местных бюджетов влияют действия местной власти, количество налогоплательщиков, наличие крупных предприятий, природных ресурсов, форс-мажорные обстоятельства как, например, карантин, и прочее. Сейчас у органов местного самоуправления есть значительные рычаги влияния на бюджеты громад. Местная власть может устанавливать налоги и сборы, менять ставки платежей, определять, кто должен платить конкретный налог и как его начислять. Это примеры того, как можно увеличить доходы бюджета. Поэтому изменение доходов местных бюджетов показывает, в частности, и насколько профессионально местные депутаты выполняют свои полномочия.
В 2019 году из шести облцентров Запада только в Луцкой территориальной громаде не увеличился бюджет по сравнению с 2018-м. Но карантин 2020 года ударил по налогоплательщикам, и доходная часть бюджетов уменьшилась во всех шести облцентрах.
Большинство территориальных громад начали выбираться из этой «бюджетной ямы» уже в 2021 году. По крайней мере местные депутаты всех громад, кроме Черновицкой, утвердили такие бюджетные планы на нынешний год. Быстрее всего планируют восстановить доходы в Ивано-Франковской и Львовской ТГ. Депутаты рад Луцкой и Ужгородской территориальных громад хотя и запланировали увеличение дохода, но прогнозируют, что денег будет меньше, чем в 2018–2019 годах. Удастся ли эти планы реализовать, будет понятно только после выполнения бюджета, уже в начале 2022 года.
На широкую ногу VS неиспользованные деньги
Увеличение доходов означает, что у местной власти будет больше средств для ремонта дорог, закупки оборудования в больницы и школы, доплат людям с инвалидностью и решения важных проблем. Но нет магии, превращающей деньги в новый томограф в больнице. Между увеличением бюджета и изменением качества жизни в громаде есть несколько шагов. Первый — это правильное планирование бюджета, когда доходы и расходы являются равными или почти равными. И перерасходы, и недорасходы — это плохо, потому что так громада или живет в долг, или не решает проблемы намеренно.
Лучше всего с планированием справилась Ужгородская ТГ. В последние годы расходы здесь только незначительно превышают доходы. Несколько хуже в Луцкой, Тернопольской и Черновицкой громадах. Так, в 2020 году в Луцке расходы почти на 130 млн грн превышали доходы. Хотя такая разница допустима, все же это означает, что у громады есть долг. А вот в Черновицкой ТГ в том же году доходы на целых 8% превысили расходы. Это 180 млн грн, за которые при лучшем планировании можно было отремонтировать дороги или реорганизовать и обновить проблемную систему общественного транспорта.
На рис. 1 можно увидеть, что наибольшие проблемы с планированием бюджета в Ивано-Франковской и Львовской территориальных громадах: из года в год расходы существенно превышают доходы, и наоборот. Ивано-Франковская местная власть в этом году планирует потратить на целых 15% больше той суммы, которая должна поступить в бюджет. В течение года этот разрыв между доходами и расходами может несколько сократиться. Впрочем, утверждение плана с таким разрывом свидетельствует, что ОМС не знает, где брать средства для покрытия необходимых расходов.
Откуда деньги у громад
В Западном регионе больше всего денег областные центры получают с налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Ужгород, Ивано-Франковск, Луцк и Тернополь из этого источника доходов планируют наполнить 50% бюджета на 2021-й. Меньше всего от НДФЛ зависит бюджет Черновцов (45,9%), хотя и здесь эта статья доходов основная.
Вместе с тем Черновцы больше других территориальных громад облцентров зависят от денег из государственного и других местных бюджетов. По плану на 2021 год, каждая пятая гривня в местном бюджете Черновицкой ТГ — это трансферты из других бюджетов. У остальных громад областных центров эта статья доходов тоже вторая по величине. Исключение — только Львовская ТГ, где межбюджетные трансферты составляют менее 15%. Это означает, что Львов достаточно самостоятельный финансово, ведь местный бюджет более независим от денег извне.
На втором месте после НДФЛ в бюджете Львовской громады — единый налог. По этой статье доходов Львов в 2021 году планирует получить свыше 15% всего бюджета, а остальные областные центры — от 9,6 до 12,7%. Среди других весомых источников поступления денег в местный бюджет — налог на имущество, составляющий 4–9% от бюджетов, и акциз на табак, алкоголь, топливо, легковые автомобили с долей от 2,6 до 3,6%. Это ярко видно на рис. 2.
Как было раньше
Вернемся к бюджетам за 2018 год. Тогда основным источником доходов громад был не НДФЛ, а межбюджетные трансферты. Они составляли от 36,6 до 49,7% бюджетов. Местные бюджеты были более зависимыми от денег из районных, областных и государственного бюджетов. Но за четыре года их вес упал на более 20%. В то же время доля НДФЛ стала самой большой в бюджетах всех областных центров (см. рис. 3).
Возьмем, например, бюджет Луцка за 2018–2021 годы. В 2018-м центр Волыни в значительной степени зависел от внешних денег, а именно — на 50% всех поступлений, тогда как НДФЛ давал всего 30,1%. Уже через год доля внешнего финансирования в бюджете Луцка уменьшилась на более чем 10%, а доля НДФЛ выросла на 8,3%. Повысились также доли единого налога и налога на имущество. А по прогнозу на 2021 год, внешнее финансирование уменьшится почти на 30% по сравнению с 2018-м. Такая финансовая самостоятельность позволяет развивать местное самоуправление.
Как громаде стать еще более независимой?
Местные депутаты могут еще увеличить долю НДФЛ и единого налога в бюджете. Для этого надо стимулировать и поощрять местный бизнес и всячески облегчать ему жизнь. Ведь именно благодаря предпринимателям и рабочим местам, которые ими созданы, в местный бюджет поступает значительная часть налогов.
К этому вопросу в областных центрах подходят по-разному. Местная власть может утвердить программу по развитию или поддержке малого и среднего бизнеса, как Луцк, Ивано-Франковск, Тернополь. Цель таких программ — улучшать бизнес-климат в громаде, эффективнее привлекать инвестиции в бизнес, выстраивать сотрудничество между предпринимателями и властью.
Также местная власть может бесплатно консультировать предпринимателей в телефонном режиме. Такая телефонная линия есть, например, в Ужгородской городской раде.
Во Львове при городской раде создали Центр поддержки предпринимательства. Там предприниматели или те, кто хочет ими стать, тоже могут получить консультацию. Также в Центре иногда проводят обучение, а на его странице публикуют информацию о грантах, семинарах, конкурсах для бизнеса.
Кроме того, Львовская горрада проголосовала за решение, которое должно помочь местным производителям ездить на выставки и ярмарки, чтобы презентовать свои товары. Город может профинансировать до 50% участия.
Креативно к поддержке предпринимателей подошли в Черновцах. Там создали сайт Made in Chernivtsi, на котором рекламируют товары местных производителей и поощряют черновчан их покупать. Черновицкие предприниматели могут бесплатно зарегистрироваться и попасть в каталог продукции.
Куда идут бюджетные средства
Как видим, деньги не падают в местный бюджет с неба. Их в виде налогов и других платежей отдают жители громады, чтобы на эти средства местная власть обеспечила благосостояние в разных сферах. Как ОМС распоряжается деньгами граждан? Чтобы узнать об этом, Центр совместных действий проанализировал расходы местных бюджетов. Мы не учитывали расходы за средства субвенции, ведь субвенция — это деньги, выделенные на конкретную цель. Например, для строительства дорог, закупки лекарств, проведения местных выборов и т.п. Местная власть является только распорядителем этих средств и не может потратить их на другие потребности.
Если же смотреть на деньги, за назначение которых отвечает ОМС, наибольшей статьей расходов, по прогнозу на 2021 год, во всех облцентрах является образование. В Ужгородской, Луцкой и Черновицкой громадах на нее пойдет почти половина местного бюджета, В Ивано-Франковской, Львовской и Тернопольской громадах — около трети. Доля расходов на другие сферы значительно меньше.
Везде среди приоритетов — жилищно-коммунальное хозяйство и социальная защита населения. Но суммы средств на эти сферы в облцентрах разные. Так, Тернополь тратит на ЖКХ почти 15% бюджета. Это почти в четыре раза больше, чем во Львове, где такая доля составляет 4,2%. На эти деньги обеспечивают уборку мусора, обслуживание и ремонт труб, очистку сточных вод, работу предприятий, предоставляющих коммунальные услуги, и т.п.
В 2021 году лидерами по объему денег на социальную защиту являются Львов (8,3%) и Черновцы (6,1%). Меньше всего уязвимым группам будут помогать Луцк (2,7%) и Ужгород (3%). По этой статье расходов выплачиваются разные виды льгот, компенсаций и пособий, создаются центры досуга и места для занятия физкультурой для пожилых людей и людей с инвалидностью, обеспечивается работа центров бесплатной правовой помощи и многое другое (см. рис. 4).
В 2021 году во всех облцентрах среди сфер, съедающих значительную долю бюджета громады, есть содержание местной рады и ее исполнительного органа. Речь идет о выплатах зарплат работникам департаментов и управлений, закупке оборудования для их работы, оплате коммунальных услуг. В наибольших объемах эти расходы финансируют Львовская (14,2%) и Ужгородская (13,3%) территориальные громады. Это больше, чем города выделяют на ЖКХ или социальную защиту. Связаны ли такие расходы с раздутостью штата ОМС, или же местные рады пытаются путем увеличения зарплаты удержать специалистов, вопрос открытый. Скромнее всего обходится местная власть Тернопольской ТГ, которой хватает 8,6% бюджета.
Вместе с тем в Тернополе, как и в Ужгороде, в рейтинг наибольших расходов в 2021 году не попали строительство и региональное развитие. Раньше мы писали, почему финансирование этой сферы показывает, готова ли местная власть работать на перспективу, а не только перед выборами. Положительным примером в регионе является Ивано-Франковск, где ОМС выделяет на строительство и региональное развитие почти треть бюджета.
Другие приоритетные сферы в громадах отличаются. В Ужгородской, Черновицкой и Луцкой ТГ среди самых профинансированных сфер транспорт и дороги. В Тернопольской и Ужгородской ТГ — здравоохранение. Кроме этого, Тернополь больше других облцентров финансирует физкультуру и спорт, а Ивано-Франковск и Львов — культуру и искусство.
Из года в год приоритеты местной власти могут меняться. Например, в Ужгородской и Львовской ТГ в 2021 году на образовательные потребности планируется выделить на 8,5 и 6% соответственно больше по сравнению с 2018-м. Поэтому если администрация школы, где учится ваш ребенок, просит сдать деньги на ремонт кабинета, сначала поинтересуйтесь, сколько денег уже официально пошло на школу из местного бюджета.
А вот финансирование жилищно-коммунального хозяйства в 2021 году во всех облцентрах региона уменьшилось. Только в Черновицкой территориальной громаде это уменьшение несущественное — на десятую процента. В остальных громадах областных центров Запада Украины на эту сферу потратят на 2,9–11,6% меньше, чем в 2018-м. Создается впечатление, что коммунальные коммуникации в этих городах отремонтированы на несколько десятилетий вперед (см. рис. 5).
Что же касается транспорта и дорог, то среди облцентров, где эта сфера была приоритетной, наиболее существенно за четыре года бюджет увеличился в Луцке.
Как заставить деньги работать на граждан
Сейчас основная часть поступлений в местный бюджет — это налоги и другие средства от жителей громад. Чтобы эти деньги работали на граждан и помогали решать проблемы, прежде всего необходимо правильно планировать бюджеты и политики в разных сферах. Но как добиться этого от местных избранников?
Прежде всего граждане должны понимать, что зависит от местной власти, а что — от президента или правительства. Перед выборами местные политики давали много хороших обещаний. Узнать, как новоизбранные депутаты выполняют их и работают ли в интересах граждан, можно разными способами. Например, посмотреть, обновляются ли местные программы, которые должны решать актуальные проблемы. Что именно предусматривают эти программы и сколько бюджетных средств выделено на решение проблемы? Своевременно ли на сайте ОМС публикуются бюджеты?
Если вас интересуют бюджеты за предыдущие годы, стоит смотреть отчеты о выполнении за соответствующий период. Если же вы хотите узнать, какие расходы запланированы на текущий год, полезно ознакомиться с принятым местной радой решением о местном бюджете. Но некоторые громады до сих пор публикуют данные, как плохо отсканированные pdf-документы. Но это не катастрофа, ведь диджитализация несколько лет назад пришла в сферу бюджетов государства и громад. И на сегодняшний день есть ряд инструментов, благодаря которым можно, зайдя на сайт, многое узнать о доходах и расходах государства и громад.
Во-первых, это разработанный Минфином портал openbudget.gov.ua. Там можно следить за доходами и расходами громад, сравнивать расходы по направлениям.
Во-вторых, на портале spending.gov.ua можно углубиться в расходы громад. И если OpenBudget дает общую информацию, то на Spending можно найти расходы вплоть до конкретного ведомства, выделяющего средства на выполнение той или иной работы. Также на Spending можно узнать о ФЛП и ООО, выполняющих за бюджетные средства определенную работу по заказу ОМС. Такое углубление, несомненно, полезно для тех, кто хочет следить за расходами громад или имеет претензии к тому, справились ли ФЛП и предприятия с выполнением работы.
В-третьих, на сайте prozorro.gov.ua можно посмотреть, как осуществляются закупки в громаде и государстве. Здесь можно сравнить, например, выбрала ли ваша местная рада самое дешевое и качественное предложение закупки.
Если нужна еще более подробная информация, надо не пренебрегать написанием запросов на доступ к публичной информации.
Важно не только узнать, на что тратятся бюджетные средства, но и пытаться влиять на местных политиков, чтобы они выделили больше средств на решение проблем в следующем году. Речь идет об участии в общественных слушаниях проектов местного бюджета, направлении официальных обращений народным избранникам, привлечении местных или всеукраинских общественных организаций и медиа.
Кроме того, ряд громад внедрили практику общественных бюджетов. ОМС выделяет долю местного бюджета. Граждане выдвигают проекты, которые могут улучшить жизнь в громаде. А потом происходит голосование, и проекты, поддержанные жителями громады, получают финансирование.
Благополучие наших громад зависит не только от политиков, но и от активного привлечения каждого украинца к общественной жизни. Понимание, что такое местный бюджет и как управлять деньгами громады, поможет в этом.