3 марта глава Национального банка Украины Валерия Гонтарева анонсировала новый пакет административных мер, призванных, по задумке чиновников банковского регулятораь помочь стабилизации ситуации на финансовом рынке.
В явной "домашней заготовке" - заочном ответе одному из критиков - г-жа Гонтарева сравнила вводимые административные меры с ремнями безопасности, "забыв", видимо, что без своевременного "отстегивания" оные превращаются в самые настоящие удавки. По поводу интервенций НБУ как способа "подкорма пассажиров" тоже возникают нехорошие ассоциации: ведь при ограниченным доступе обладающие привилегиями начинают быстро страдать булимией, а вот все оставшиеся - пухнуть от голода (в данном случае - валютного). Насчет "вербальных коммуникаций" руководства НБУ в качестве "успокоительного для пассажиров" - тут и вовсе no comments.
Как бы там ни было, вскоре были опубликованы два его постановления (№160 и №161 от 3 марта 2015 г.), раскрывшие содержание этих самых мер. При этом подавляющее большинство ограничений, которые должны были действовать временно - до 3 марта с.г., были продлены теперь уже до 3 июня 2015-го, с добавлением ряда новых. В частности, отныне юрлицам для покупки валюты понадобится справка из налоговой об отсутствии задолженности по налогам, сборам, платежам, а в отдельных случаях - и акт ценовой экспертизы, а еще - справка из Нацкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, подтверждающая отсутствие признаков фиктивности осуществления этой операции.
Также Нацбанк, сохранив норму об обязательной продаже 75% валютной выручки, установил требование, чтобы расчеты по экспортным и импортным операциям не превышали 90 дней. Произошло это вскоре после того, как парламентский блок имени действующего президента прокатывал в парламенте первую попытку протолкнуть свежеиспеченный правительственный законопроект о сокращении до 90 дней срока обязательного возврата валютной выручки.
Надо сказать, что оба вышеупомянутых нацбанковских постановления сложно поддаются как прочтению, так и пониманию с точки зрения обычного нормального гражданина. В числе прочего они вносят изменения в то ли еще действующие (№124 от 23 февраля 2015 г.), а то ли уже не действующие (№758 от 1 декабря 2014 г.) нормативные документы. В которые не давеча, как на прошлой неделе (и ранее), тоже уже вносились изменения (и изменения на изменения) путем добавления и/или устранения тех или иных абзацев и пунктов. Надо сказать, что ранее - в начале декабря 2014-го - Нацбанк уже не в первый раз временно продлевал ограничения, введенные им же и тоже временно в конце августа - начале сентября прошлого года (№540 от 29 августа 2014 г.). Тогда это тоже происходило с изменениями к ранее введенным ограничительным постановлениям, которые, конечно же, тоже были направлены на стабилизацию ситуации на валютном рынке Украины, а также в банковском и финансовом секторе... Этот печальный экскурс, способный оболванить любого здравомыслящего человека, можно было бы продолжать и дальше…
В общем, такой вот апофеоз "лебединой" чиновничьей песни и бюрократического (маразмо)творчества. При этом нацбанковские составители оных документов, помимо Конституции Украины и закона о Национальном банке, ссылаются и на такой "замечательный" документ-долгожитель, как декрет Кабмина "О системе валютного регулирования и валютного контроля", датированный 19 февраля 1993 г.
Тоже, очевидно, временно принимавшийся документ, на смену которому вскоре должен был быть принят полноценный закон. Однако последнему так и не суждено было появиться за уже более чем 22 года. Печально-абсурдное подтверждение мудрости, что нет ничего более постоянного, чем временное…
Пока эксперты и простые наблюдатели за происходящим, дабы не слететь с катушек в театре абсурда, все активнее вооружаются иронией и сарказмом, относясь ко всему все более по-философски, влияние действующего в Украине свода норм валютного регулирования остро и в значительной мере персонально ощущается бизнесом с украинским капиталом, иностранными инвесторами, да и просто физическими лицами. Последних, кстати, валютный контроль вынуждает либо оставаться вечными "потенциальными инвесторами" (в том смысле, что их возможности приобретать зарубежные активы так и останутся возможностями - нереализованными), либо становиться нарушителями закона и пособниками коррупции.
Именно изменения в сфере валютного регулирования станут лакмусовой бумажкой для проверки истинности намерений руководства страны осуществить дерегуляцию и обеспечить реальные, а не декларативные экономические свободы.
Примечательно, что последний десяток лет все правительства постоянно декларировали курс на облегчение регуляторного давления на бизнес и прочие упрощения, старательно оберегая при этом "стабильную" (родом из начала лихих девяностых) систему валютного контроля. Отговорок, которыми оправдывали отсутствие перемен, было много (от "це не на часі" до "а как же мы их проконтролируем?").
Каково же положение дел сейчас и когда, если не сейчас, наступит подходящее время?
Воз тот же, там же
В Украине "трансграничное" валютное регулирование фактически сводилось к созданию сложностей для вывода капитала и ограничению доступа резидентов к иностранной валюте.
Ввиду нестабильности гривни и отсутствия доступных альтернативных объектов инвестирования/накопления иностранная валюта в Украине стала не просто инструментом расчета за импорт и вывода инвестиций и прибыли от них, но еще и одним из основных инвестиционных инструментов.
Для многих ни монополия гривни как средства платежа в "белом" торговом обороте, ни более высокие ставки по гривневым депозитам не являются достаточным аргументом, дестимулирующим интерес к иностранной валюте. Такой неистощимый интерес объясняет статистика, согласно которой гривня с момента ее введения в оборот подешевела по отношению к доллару США более чем в десять раз. Как следствие, образ мысли и поведения широких кругов и деловой, и "неделовой" общественности неизменен уже много лет и предсказуем на обозримое будущее: накапливать валюту при любой возможности.
В некоторой мере это поясняет стремление законодателя использовать валютный контроль в качестве кнута, чтобы демотивировать население и бизнес "уходить в валюту".
Неудивительно, что в Украине валютный контроль оперирует в большей мере не регламентирующим, а ограничивающим и запрещающим инструментарием. Подобное положение дел сохраняется с 1993 г., когда был принят действующий до сих пор декрет Кабинета министров "О системе валютного регулирования и контроля".
Ограничительные инструменты валютного контроля - на любой вкус, среди них:
- режимы банковских счетов, ограничивающие способы распоряжения средствами;
- ограниченные сроки для расчетов за товары, работы и услуги по экспортно-импортным операциям;
- обязательная продажа поступлений в иностранной валюте;
- детализованные правила покупки иностранной валюты, требующие в каждом случае обоснования потребности в покупке;
- установление дневных лимитов на приобретение физическими лицами наличной иностранной валюты, ограничения относительно вывоза наличной валюты за пределы Украины;
- необходимость получения индивидуальных лицензий на осуществление отдельных валютных операций (включая инвестиции за пределы Украины, открытие счетов за рубежом и размещение средств на них).
Для иностранного инвестора-новичка одно перечисление этих ограничений должно звучать, как описание орудий пыток, представленных в средневековых залах музея.
При этом специфика украинского законодательства о валютном контроле состоит не только в множественности и "ржавости" правил, но и в их неупорядоченности. Неспециалисту в этой сфере довольно сложно разобраться в системе валютного контроля, поскольку его правила разбросаны по множеству нормативных актов. Большая часть перечисленных выше ограничений прямо установлена декретом Кабмина "О системе валютного регулирования и контроля" (имеющего силу закона) и другими законами Украины. В то же время ряд ограничений (включая, например, ограничительный режим банковских счетов представительств нерезидентов, требование о получении акта ценовой экспертизы) прямо не предусмотрены законами и не детализируются в их тексте. Такие ограничения установлены подзаконными актами. Некоторые подзаконные акты носят спорадический и несистемный характер и, более того, устанавливают ограничения либо правила (иногда де-юре временные, но де-факто практически перманентные), которые не всегда соотносятся с базовой регуляторной системой валютного контроля.
Таким образом, трансграничные операции порой рискуют превратиться в своеобразный "квест" по выполнению всех требований украинского законодательства и подготовке сопроводительной документации для каждой трансакции. Усложняется такой "квест" тем, что его правила не собраны вместе, и в них, соответственно, сложно ориентироваться.
Перечисленные выше требования должны были, по замыслу законодателя, бороться с оттоком валюты из Украины.
Достигаются ли поставленные цели существующими ограничениями?
Несмотря на обременительность правил валютного регулирования, спрос населения на иностранную валюту не снижается (и даже частично удовлетворяется), а валюта по-прежнему выводится за границу теми, кто этого хочет. Правда, ключевым условием для достижения такого результата является "гибкость принципов" и "избирательность" при выполнении требований законодательства.
Так, требования о получении индивидуальных лицензий для приобретения компаний или открытия счетов за рубежом зачастую просто игнорируются. При этом нарушителей не останавливают "драконовские" санкции за несоблюдение требований закона. И это весьма красноречивое свидетельство "эффективности" системы мониторинга и выявления нарушений валютного законодательства.
Казалось бы, это всего лишь еще одно подтверждение справедливости наблюдения, согласно которому "суровость законов компенсируется необязательностью их исполнения". В этом нет ничего необычного для Украины, кто-то непременно скажет "мы так всегда жили".
Однако подобная ситуация не должна восприниматься как нечто приемлемое, поскольку она провоцирует ряд весьма неприятных последствий.
Негативные последствия ограничений и кому они выгодны
Действующие правила валютного регулирования и валютного контроля всячески препятствуют легальному оттоку капитала из Украины. Естественно, в такой ситуации и транснациональные компании, и многочисленные "кипрские инвесторы" предпочитают не заводить капитал в страну, из которой они потом не смогут его вывести.
Требование обязательной продажи валютных поступлений провоцирует стремление не спешить с перечислением валютной выручки в страну.
Невыгодность и сложность выплаты украинскими компаниями дивидендов за границу провоцирует (помимо налоговых соображений) инвесторов прибегать к заемному финансированию, а не к инвестициям, выплачивая проценты по кредитным договорам вместо дивидендов. Динамика в сфере валютного регулирования вообще подталкивает к саркастическому прогнозу о том, что украинские "дочки" международных инвесторов рискуют превратиться в абсолютный теплоизолятор, отделяющий инвесторов от их украинских инвестиций. Бизнес-реальность, в которой нельзя выплачивать дивиденды, несколько конфликтует с лозунгами о либерализации, открытом рынке и улучшении климата для бизнеса.
Чрезмерно жесткое регулирование и отсутствие эффективно функционирующей системы мониторинга только подталкивает предпринимателей к использованию существующих пробелов, а наиболее недобросовестных из них вообще стимулирует к использованию явно незаконных схем вывода валюты за рубеж (например, к заключению мнимых договоров с нерезидентами, по которым осуществляются расчеты в иностранной валюте).
Существующие защитные меры (например, требование получать акт ценовой экспертизы для расчетов за услуги) не являются действенными против нарушителей и представляют собой, скорее, дополнительное обременение именно для добросовестных бизнесов.
Неэффективные правила, которые создали "ограниченный доступ" для участников рынка к иностранной валюте и которые можно обойти или применить избирательно, порождают недобросовестную конкуренцию и являются сильнейшим стимулом для развития коррупции. Бюрократический аппарат в ситуации, когда ограничений и запретов очень много, а спрос на ограниченный ресурс велик, не упустит возможности "монетизировать" свои дискреционные полномочия.
Очевидно, что чем большее количество ограничений действует и чем больше трансакций подпадает под действие ограничений, тем сложнее именно добропорядочным игрокам. Для недобросовестных же представителей рынка просто возрастает цена "решения вопроса" в государственных органах.
Немаловажный вопрос: а что происходит с валютой, находящейся на руках у граждан (ну, помимо обмена ими такой валюты, когда "деньги заканчиваются")? Помогает ли такая зарегулированность и невозможность вложения в зарубежные активы привлечь валюту в украинские банки? Вопрос явно риторический.
Иными словами, ограничения являются контрпродуктивными: отток валюты продолжается, перечисления валюты в страну многие стремятся избежать правдами и неправдами, валюта продолжает оставаться "под подушками".
При этом расцветают альтернативный рынок валюты и коррупция.
Так жить нельзя
Очевидно, что дальнейшее развитие модели валютного контроля по сценарию максимального вмешательства государства невыгодно ни одной из добросовестно заинтересованных сторон - ни иностранным инвесторам, ни украинским предприятиям, ни гражданам, ни банкам. Заработки отдельных чиновников, обогащающихся на торговле своими полномочиями, или сохранение неконкурентных преимуществ для отдельных представителей частного сектора - интерес никак не добросовестный.
Подход, предполагающий исчерпывающее регулирование рынка при помощи нерыночных механизмов, морально устарел и рассчитан разве что на самоуспокоение заблуждающегося законодателя (хорошо еще, если добросовестно заблуждающегося), способствуя при этом развитию пагубных для экономики коррупции и неконкурентных условий ведения деятельности.
В такой ситуации безусловной является необходимость масштабных и комплексных изменений в подходах государства к объему и формам валютного контроля.
Надежду на либерализацию подпитывают и международные обязательства Украины. Так, подписанным Украиной Соглашением об ассоциации с Европейским Союзом предусмотрено, что стороны соглашения обязуются обеспечить свободное движение капитала, связанное с портфельными инвестициями, предоставлением кредитов и оказанием услуг.
Что делать?
Для начала нужно осовременить "регуляторку". При этом позитивный опыт западных (да и некоторых восточных) соседей показывает, что изобретать велосипед нет необходимости и в валютном контроле.
1. Новая форма: современный и комплексный закон.
Важнейшим шагом к упрощению системы валютного регулирования и валютного контроля могла бы стать разработка нового комплексного закона о валютном регулировании (при активном участии бизнеса, включая коммерческие банки). При разработке такого закона следует решить следующие задачи:
- интеграция всех инструментов валютного контроля, которые должны сохраниться после необходимой либерализации;
- консолидация материальных и процессуальных норм, регламентирующих практическое применение инструментов валютного контроля;
- определение принципов валютного регулирования, в том числе установление презумпции правомерности валютных операций и/или правила о конфликте интересов (обязательность толкования неоднозначных норм в пользу контролируемого субъекта);
- четкое определение границ дискреционных полномочий Национального банка Украины в сфере валютного регулирования, включая детальное определение вопросов валютного контроля, которые НБУ уполномочен регулировать своими актами.
2. Ограничение ограничений.
Необходимо сократить количество используемых инструментов валютного контроля в трансграничных операциях. Логично оставить лишь те инструменты, которые себя зарекомендовали как эффективные в успешных западных экономиках. Как правило, в этих странах валютный контроль осуществляется посредством информирования регулятора об определенных операциях, превышающих установленные стоимостные пороговые показатели. Дополнительные требования могут внедряться либо на ограниченный период времени, либо в отношении некоторых операций или операций с контрагентами из стран, в которых не обеспечивается надлежащий контроль над осуществлением валютных операций.
Успешные экономики уже давно "освободили" бизнес и граждан от ограничений, подобных лицензированию. На замену многочисленным запретам пришла мониторинговая функция регуляторов, декларативный принцип выдачи разрешений и обязанность участников рынка сообщать регулятору о тех или иных трансакциях.
С учетом украинской специфики отказ от ограничений может сопровождаться переходным периодом, в течение которого может потребоваться соблюдение ряда условий. Например, свободное перемещение капитала физическими лицами будет разрешено лишь в размере сумм, с которых были уплачены надлежащие налоги. Кстати, при подготовке очередного реформаторского закона (проект №5079 о налоговой реформе) правительством предлагался похожий подход.
В условиях, когда нет ни свободы, ни массовой готовности платить налоги, такой подход может разомкнуть создавшийся порочный круг - это своего рода "свобода в обмен на прозрачность и уплату налогов".
3. Программа внутренней "девалютизации".
Должны появиться привлекательные объекты для инвестирования и сбережения, альтернативные иностранной валюте, что должно снизить давление на розничный валютный курс. Эти объекты могут возникнуть в результате новой волны приватизации, или запуска востребованных государственных программ (например, программа недорого жилья), или реформирования системы пенсионного обеспечения. Безусловно, для того чтобы сработало большинство идей, понадобится модернизированный фондовый рынок (хотя можно сказать и "понадобится создать фондовый рынок").
Валютные сбережения украинских граждан, находящиеся "под матрацами", следует разрешить инвестировать в надежные зарубежные активы, которые будут приносить новые валютные (кстати, налогооблагаемые) доходы инвесторам.
Ясно одно: оставлять ситуацию в неизменном виде недопустимо. И, похоже, хуже от предлагаемых изменений уже не будет.
4. Валютный контроль - не единственный инструмент.
Опыт западных стран подсказывает, что не валютным контролем единым можно эффективно регулировать поведение при осуществлении внешнеэкономических и иных валютных операций. Существуют механизмы, которые на практике способны органично воздействовать на движение капитала и при этом не тормозить развитие экономики и деятельность бизнеса. В первую очередь, речь идет о налоговых механизмах (трансфертное ценообразование, правила тонкой капитализации, фискальные преференции и ограничения).
Подытоживая
Прозрачная и достаточно простая система государственного управления в целом и валютного контроля в частности, удобная для потенциального инвестора (как внутреннего, так и внешнего), способствует привлечению новых инвестиций и увеличению объема существующих. История показывает, что жесткое и непрозрачное валютное регулирование в средне- и долгосрочной перспективе приводит либо к плохому, либо к очень плохому результату.
Зарегулированность выгодна только тем, кто регулирует, а также их друзьям и "клиентам".
Строить эффективную систему на устаревшем фундаменте действующих норм о валютном регулировании представляется плохим и половинчатым решением (по крайней мере, для тех, кого интересует, что будет в Украине через 5–10–20 лет).
Соблазн перманентно регулировать правила "временными мерами" может быть велик и даже может казаться "меньшим из зол". Однако в долгосрочной перспективе такой подход расшатывает экономику и убивает веру внутренних и внешних инвесторов в надежность местных инвестиционных инструментов и валюты как таковой.
Именно сейчас не время отговариваться от либерализации тем, что, дескать, "сейчас не время".
И еще. Если свободы недостаточно, за нее борются. Поражение в этой борьбе неминуемо приводит к попыткам решить проблему альтернативными (в том числе теневыми) способами. Но если свобода обретена, то ее защищают, защищая тем самым государство, которое такую свободу обеспечило.