Вопрос надежного функционирования банковской системы всегда был сферой ответственности монетарной власти, но если раньше акцент делался на микропруденциальных аспектах, то после кризиса 2007–2008 годов большинство центральных банков и де-юре, и де-факто ввели обеспечение финансовой стабильности как вторую важную функцию вместе с обеспечением ценовой стабильности. Для достижения этой цели регуляторы проводят макропруденциальную политику и применяют набор макропруденциальных инструментов и регуляций. Поэтому макропруденциальную политику, то есть политику, направленную на обеспечение финансовой стабильности, можно определить как создание, своевременное и эффективное применение макропруденциального инструментария для ограничения системных рисков и противодействия негативным шокам. Макропруденциальная политика предотвращает накопление и реализацию системных рисков в финансовом секторе, чтобы не допустить перебоев в его функционировании. Конечной целью макропруденциальной политики является обеспечение финансовой стабильности, то есть состояния финансовой системы, при котором она может надлежащим образом выполнять основные функции — финансовое посредничество и осуществление платежей, и успешно противостоит кризисным явлениям.
Едва ли не самым большим вызовом для новой архитектуры финансовой стабильности стал кризис, вызванный пандемией COVID-19. Такая архитектура создавалась центральными банками с целью предотвращения финансовых дисбалансов путем внедрения комплекса инструментов, которые могли бы лучше предотвращать финансовую нестабильность, чем инструменты монетарной политики или нормативы и регуляции традиционного банковского надзора. Но текущий кризис продемонстрировал, что, несмотря на природу шока, связанного с эпидемией, национальные регуляторы отреагировали ослаблением макропруденциальных требований, дополнив этим более конвенциональное снижение ставок.
Инструменты капитала в наибольшей степени приняли на себя нагрузку по созданию стимулов для кредитования. Ослабление буферов капитала (контрциклического, системной важности, консервации капитала и т.п.) наблюдалось в 25 странах (IMFPolicyTracker). Высвобождение дополнительной ликвидности благодаря расформированию буферов или откладыванию во времени их формирования предполагало, что банки должны более эластично отреагировать на потребности в расширении кредитования. Инструменты ликвидности (liquidity coverage ratio, LCR), адресованные банкам, и инструменты, адресованные заемщикам (например, loan-to-value ratio, LTV), также в основном ослаблялись. В наиболее общей форме макропруденциальные акции регуляторов можно охарактеризовать как адресованные предотвращению сильного и внезапного проциклического деливереджинга (https://www.bis.org/speeches/sp200929.htm; https://www.bis.org/speeches/sp200630a.htm).
Но в целом глобальная экономика перед кризисом не достигла максимальных уровней предохранительных финансовых буферов, а глобальный кредитный цикл не достиг максимальной экспансии. Поэтому точка, с которой регуляторы ослабляли требования, также не была расположена высоко. Недостаточную эластичность макропруденциальных инструментов капитала регуляторы дополняли микропруденциальными инструментами, чаще всего адресованными секторам или группам заемщиков, в наибольшей степени пострадавшим от введенных ограничений. В условиях, когда имеет место шок на стороне предложения, переходящий в шок спроса, банки сталкиваются с проблемой изменения спроса на кредит, вызванного резким изменением ожиданий по деловой активности в будущем и уверенности домохозяйств в будущих доходах. Неопределенность и негативные ожидания становятся фундаментальными факторами падения спроса на кредит безотносительно к уровню ставок. А сдвинуть предложение кредита в таких условиях инструментами капитала практически невозможно. Ослабление же требований по буферам капитала открывает возможность для увеличения предложения кредита, но не гарантирует его эффективной реализации. Неслучайно предотвратить значительное уменьшение кредитования удалось там, где сочетались фискальные стимулы к взятию займов со своевременной макро- и микропруденциальной реакцией и широкий круг заемщиков с приемлемым качеством балансов.
В Украине мандат на формирование и проведение макропруденциальной политики закреплен за НБУ. С целью минимизации негативных последствий кризиса, снижения рисков ухудшения качества кредитного портфеля и поддержания способности банков продолжать кредитование экономики Национальный банк:
- рекомендовал банкам ввести «кредитные каникулы» и реструктуризировать кредиты заемщикам, пострадавшим от ограничений в связи с карантином. Для того чтобы подобные шаги со стороны банков не влияли на капитал, Национальный банк также смягчил требования к оценке кредитного риска по реструктуризированным вследствие карантинных ограничений кредитам;
- в марте 2020 года временно остановил введение требований по формированию буфера консервации капитала и буфера системной важности. Отсрочка времени активации этих буферов капитала позволила банкам направить созданный запас капитала на поглощение убытков и поддержку кредитования экономики;
- отсрочил проведение стресс-тестирования банков и выездные проверки банков и других финансовых учреждений. Также на период чрезвычайных мер банкам было предложено временно удержаться от распределения прибылей путем выплаты дивидендов, чтобы учреждения имели дополнительный запас прочности.
В рамках имплементации Стратегии макропруденциальной политики Национальный банк также обнародовал этапы внедрения обновленных регуляторных требований к банкам на 2021–2024 годы.
С 1 января 2021 года — введение коэффициента чистого стабильного финансирования (NSFR). В четвертом квартале 2020-го — первом квартале 2021 года — определение сроков активации буфера консервации капитала и буфера системной важности. Вторая половина 2021 года — повышение весов риска для необеспеченных потребительских кредитов до 150% + начало имплементации требований по внедрению процессов ICAAP/ILAAP. С 1 января 2022 года планируется ввести минимальные требования по покрытию капиталом операционного и рыночного рисков. С 2024 года запланировано приведение структуры капитала банков в соответствие с международными стандартами.
Перспективы макропруденциального регулирования в Украине
НБУ утвердил Стратегию макропруденциальной политики почти полтора года назад, уже фактически сформировав институциональный каркас для ее реализации. Ключевые элементы «Базель ІІІ», мониторинг системных рисков, мониторинг рынка недвижимости, усиленный акцент на операциях по кредитованию связанных лиц и рискам концентрации кредитования уже были рутиной ежедневной работы по обеспечению финансовой стабильности. Но потенциал дальнейшего улучшения макропруденциальных практик остается весомым, в частности по усилению компетенций в технических вопросах калибрования макропруденциальных инструментов, определения уровня и драйверов системного риска, координации монетарной и макропруденциальной политики.
Характерный пример: определение равновесной (устойчивой) траектории кредита в экономике Украины может вызвать серьезную дискуссию об основаниях к внедрению тех или иных инструментов и их величине. Макропруденциальные решения могут влиять на характер монетарной трансмиссии, а источники системного риска могут изменяться, поэтому их отслеживание и адекватная количественная оценка являются вопросом аналитического плана, который упирается в качество человеческого капитала.
Политические риски несвоевременного внедрения более жестких регуляций также не менее актуальны. Опыт многих стран, где центробанки оказываются в многозначительной ситуации концентрации полномочий и политического давления, демонстрирует, что более мягкие пруденциальные практики могут оказаться компромиссом в вопросах поддержания ценовой стабильности. По этим соображениям квалифицированное обоснование макропруденциальных решений в контексте общей макроэкономической ситуации выходит на передний план эффективности реализации мандата на обеспечение ценовой и финансовой стабильности, закладывая долгосрочные основы формирования доверия к центробанкам.
Отсрочка внедрения отдельных макропруденциальных инструментов в Украине в ответ на коронакризис не должна восприниматься как слабость НБУ. Тем более что многие структурные уязвимости банковской системы еще до сих пор не преодолены. Связанное кредитование уже не поражает заоблачными рисками, но сохраняется подозрение по поводу более утонченных техник обхода действующих регуляций; риски редолларизации не исчезли, а в свете снижения процентного дифференциала и девальвационных ожиданий только усилятся; оценка кредитных рисков из сугубо технической проблемы превратилась в вопрос противостояния НБУ и заинтересованных бизнес-групп; значительная доля государственных банков угрожает проблемой искажения стимулов при усилении конкуренции за заемщика в рамках одного или нескольких сегментов; потребительское кредитование может оказаться проявлением типичной коллективной ошибки, спровоцированной чрезмерным оптимизмом индивидуальных ожиданий по повышению реальных доходов и т.п.
С нашей точки зрения, в Украине реализуется именно такой сценарий, требующий усиленных мер макропруденциальной политики, когда внутренние структурные проблемы экономики были усугублены мировым коронакризисом. Главными рисками для украинской экономики, в частности по инфляции и экономическому восстановлению, остаются:
— развитие эпидемиологической ситуации в Украине и мире и, соответственно, введение карантинных мер по ограничению экономической активности, — неопределенность с параметрами бюджета, которые на данный момент несут инфляционные риски и могут существенно ухудшить долговую нагрузку для государства;
— также задержка в сотрудничестве Украины и МВФ в рамках действующей программы Stand-by.
Поэтому совместные и скоординированные действия всех ветвей власти в этих условиях могут смягчить действие кризиса.