Неосведомленность и, что хуже, нежелание простых украинцев разбираться в тех или иных явлениях и процессах, происходящих в государстве сегодня, и в частности относительно социальной сферы, часто порождают для них негативные и неожиданные последствия, нередко сопровождаемые и паническими настроениями.
Это играет на руку многим. Во-первых, государственным функционерам, которые, пользуясь низкой правовой культурой граждан, позволяют себе то, что в условиях развитых институтов гражданского общества даже трудно представить. Во-вторых, политическим оппонентам правящего класса, помогая спекуляциями на подобных настроениях наращивать рейтинги поддержки. Роли актеров на политической сцене постоянно меняются - те, кто критиковал, занимают место тех, кто внедрял, и наоборот. Но ничего не меняется по сути - ни лица, ни процессы. По меньшей мере с начала 2000-х именно такова тенденция развития политических процессов в Украине и, соответственно, упадка экономики.
Одной из последних тем, подававшихся украинцам в таком же ракурсе, стала тема социального инспектирования. Пока одни говорят об эффективности использования бюджетных средств, другие делают акцент на том, что инспектор заглянет и в ваш холодильник, и под кровать, и в шкаф с постелью.
Прежде всего отметим, что само понятие социальных инспекторов не ново, как институт они существуют уже долгое время, в частности при выявлении семей (лиц), находящихся в сложных жизненных обстоятельствах, при решении вопроса о предоставлении им социальных услуг и осуществлении социального сопровождения. Действительно, постановление Кабмина, регулирующее указанный вопрос, позволяет для выявления таких семей (лиц) и своевременного предоставления помощи организовывать специалистами посещения, оценивать на месте потребности в предоставлении социальных услуг, проводить обследование (по согласию) материально-бытовых условий.
Может ли быть по-другому? Очевидно, нет. Государство имеет право убедиться, что выделенные им средства налогоплательщиков поступают действительно тем, кто в них нуждается из-за затруднительного положения, а не в силу того, что получать помощь позволяют задекларированные получателями доходы, хотя по факту они в разы выше.
Проблематика вопроса
Еще в июле 2014 г. между правительством Украины и Международным банком реконструкции и развития было заключено соглашение о займе на внедрение Проекта "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины".
В сентябре 2015-го Министерство социальной политики привлекло консорциум консультантов (ООО "Танит", "Сивитта Украина" и "Первая рейтинговая система") для получения услуг по разработке и внедрению механизмов укрепления надзора и контроля над предоставлением социальной поддержки, проведению мониторинговых исследований по выявлению случаев ошибок и мошенничества при предоставлении социальной поддержки.
Мониторинг проводился в органах социальной защиты населения Житомирской, Закарпатской, Запорожской, Киевской, Сумской областей в ноябре
2015-го.
В заключении приводятся интересные критерии, позволяющие говорить о необходимости изменения системы контроля, которая существует на сегодняшний день, но остается неэффективной.
І. Низкое качество проверки данных заявителей к моменту назначения пособия, вследствие чего последующей проверке подлежит чрезвычайно высокое число дел с нарушениями. Отсутствие системного обучения, единой методики (механизма) осуществления проверок, централизованного сопровождения и мониторинга их деятельности.
Среди наиболее существенных нарушений, которые не выявляются, но влияют на размер помощи, можно назвать следующие:
- неофициальное трудоустройство (работа без трудового договора или за границей);
- неофициальный доход (реальная заработная плата выше официальной или есть незадекларированные доходы в неформальном секторе);
- установление/подтверждение отцовства лица, проживающего вместе с одинокой матерью;
- подтверждение покупки товара или услуги на сумму более 50 тыс. грн (или свыше десяти прожиточных минимумов).
Нарушения выявляются в менее чем 1% проведенных проверок. При этом 81% от общего количества проверок были проведены в отношении получателей жилищных субсидий, 17% - малообеспеченных семей и только 2% - одиноких матерей. В исследованных управлениях было выявлено 621 дело с нарушениями, или 0,7% от общего числа проверок. Наименьший процент нарушений в делах о помощи малообеспеченным семьям (0,4%), наибольший - при проверке дел одиноких матерей (1,5%).
При отборе дела для проверки профили риска не применяются. Дело поступает на проверку социальному инспектору в случае запросов от других учреждений и организаций или же коллег, специалистов по приему и/или назначению в случае, если оно вызвало у них подозрения. Иногда социальные инспекторы выбирают дела на основе собственного опыта, с большими сумами помощи или давно не проверявшиеся.
После получения дела, на основании собственного суждения о возможной результативности, социальный инспектор самостоятельно выбирает метод проведения проверки: проверка данных, обследование материально-бытовых условий и/или проведение проверки с посещением места работы.
Недостаточная автоматизация труда и отсутствие доступа к базам данных. Сверка данных происходит вручную. 98% запросов в процессе проверки, связанной с доходами, направляются в ГФС, в трети управлений это все еще делается с использованием бумажных носителей. Иногда ответ получают уже после назначения пособия. Поскольку профили риска для выбора дел не используются, как следствие, более половины проверок проводятся заведомо без результата.
То есть очевидно, что система нуждается в изменениях для соответствия нынешнему столетию. А значит, с использованием автоматизированного процесса на стадиях определения дела получателя, на основании прописанных, четких, а главное, единых для всей системы контроля критериев, а не субъективного восприятия инспектора, все еще использующего совковый подход. Более того, исходя из того, согласно какому критерию дело может быть отнесено к группе рискованных, социальный инспектор должен не самостоятельно и наугад выбирать методику проверки, а руководствоваться правилами, которые будут определять конкретный перечень непосредственных мер. Как следует из приведенного выше, как по состоянию на 2015 г., так и на сегодняшний день этого нет в принципе.
ІІ. Подчиненность социальных инспекторов руководству управлений социальной защиты населения как следствие выполнения не связанных с контролем функций, конфликт интересов в ходе проведения проверок деятельности самих управлений.
Как показало исследование, на социальных инспекторов часто возлагают дополнительные функции, а именно: посещение кризисных семей; проверка условий проживания внутренне перемещенных лиц и участие в комиссии по ВПЛ; проведение проверки фактического местожительства для включения в ЕГАРП; обследование материально-бытовых условий семей участников АТО; фиксация отсутствия трудовой книжки. Более того, в некоторых случаях социальные инспекторы проводят обследование материально-бытовых условий для установления газовых счетчиков и автономного отопления, а также активно вовлечены в реализацию других местных программ социальной защиты.
Сейчас социальный инспектор полностью интегрирован в деятельность управлений социальной защиты населения. Наибольшее влияние на процессы деятельности социальных инспекторов при осуществлении функций контроля оказывает фактор руководства, личное отношение.
Эффективным может быть только тот контроль или орган, который отделен от объекта, это во-первых. А во-вторых, для того чтобы контроль был эффективным, он должен быть если не единственной, то основной функцией того или иного подразделения. А когда контролирующими штатными единицами "латают дыры" на других направлениях, то утрачивается эффективность, как следствие, смотрим пункт первый и понимаем, почему проверки проводятся наугад, ради накопления плановых количественных показателей, без заинтересованности в конечном результате, которым должно быть не наказание, а прекращение предоставления помощи тем, кто действительно получает ее незаконно.
ІІІ. Практическое отсутствие обеспечения транспортом (выездные проверки оплачиваются за собственные средства) и возмещения расходов на командировку (оно предусмотрено только в 8 из 30 (27%) исследованных управлений). Почти в половине исследованных управлений был только один социальный инспектор. В среднем по Украине месячный фонд оплаты труда на одного социального инспектора составляет 3149 грн. Социальные инспекторы жалуются на низкие зарплаты и отмечают, что специалисты, выполняющие подобные функции в других организациях (Пенсионном фонде или ГФС), получают вдвое больше. Таким образом, трудно найти человека на вакантное место социального инспектора, который бы отвечал требованиям по опыту и квалификации. Низкие зарплаты повышают риск коррупции.
Если объективно подытожить главные выводы из данного исследования, то, по большому счету, инспектирования скорее нет, оно атрофировано и инертно, выполняет свои функции лишь номинально. Учитывая возрастающие с каждым годом социальные расходы бюджета, такая ситуация неприемлема.
Общественное мнение
Тезисы мониторингового исследования, демонстрирующие срез субъективного восприятия гражданами существующей системы контроля в сфере социальной защиты, заслуживают отдельного внимания.
Согласно приведенным данным, общественность в целом положительно воспринимает усиление контроля и увеличение санкций (прежде всего по соображениям социальной справедливости). К проведению проверок относится с пониманием, но выражает беспокойство наличием возможностей получить (во время их проведения) данные об имущественном и финансовом положении домохозяйства получателя помощи от третьих лиц, опасаясь субъективности соседей и негативного отношения с их стороны, что повлияет на информацию, предоставляемую инспектору.
Опрошенные в основном негативно относятся к мошенничеству при предоставлении документов на получение государственной социальной помощи. Но половина из них не считает такое мошенничество преступлением. Большинство участников признали, что предоставление недостоверной информации о доходах (сокрытие их видов, источников, размера) при назначении может быть распространенной практикой. Часть созналась, что они сами давали недостоверную информацию - как преднамеренно, так и по невнимательности, оправдывая такие действия в частности тем, что институты государства сами содействуют распространенности теневых практик. Участники продемонстрировали равнодушие и большое нежелание вмешиваться в реагирование на случаи неправомерного получения социальной помощи другими лицами. Распространена точка зрения, что государственные органы должны реагировать на это самостоятельно.
В вышеприведенной информации в полной мере проявляется психология незрелого общества. С одной стороны, члены социума осознают необходимость контрольных мер (учитывая высокие риски мошенничества). Более того, на уровне искаженного восприятия справедливости поддерживают необходимость привлечения виновных к ответственности и лишения их материальной поддержки от государства. С другой стороны, относительно собственной персоны считают представление недостоверных данных приемлемым, оправданием чего является сомнительное убеждение, что этому содействуют общественный жизненный уклад и сам госаппарат.
С точки зрения эффективного управления ограниченными ресурсами государства, которое не является ни по сырью, ни в промышленности достаточно мощным с избытком бюджетных средств и которое по факту находится в состоянии дефолта, игнорирование или потакание бесхозяйственному использованию финансов из-за номинального контроля является недопустимой роскошью.
Чего ожидать?
Госбюджетом на следующий год по программе "Модернизация системы социальной поддержки населения Украины" предусмотрены расходы по специальному фонду - 500 млн грн, финансируемые за счет упомянутого выше займа МБРР на сумму 300 млн долл. Вероятно, эти средства будут направлены именно на формирование и начало функционирования институционально независимого звена госконтроля в сфере социальной поддержки, которое будет обеспечиваться путем социального инспектирования, проведения мониторинга эффективности выполнения программ социальной поддержки и анализа нарушений законодательства в этой сфере.
Впервые соответствующий законопроект вносился на рассмотрение парламента правительством А.Яценюка (№4176 от 3 февраля 2016 г.), но был отозван в связи с формированием нового состава Кабмина. Впрочем, его повторного внесения следует ожидать до конца текущего года.
В предыдущей редакции документа понятие нарушения раскрывалось как умышленное или неосторожное действие или бездеятельность по предоставлению или внесению заведомо неправдивых сведений (кроме технических ошибок) должностного лица или получателей социальной поддержки, приведшие к неправильному установлению права на получение социальной поддержки и/или определения ее размера.
То есть речь идет не только о том, что социальная инспекция будет инквизировать исключительно получателей, но и о том, что последние в определенной степени будут осуществлять надзор и контролировать деятельность территориальных подразделений социальной защиты, будут вырабатывать предложения по вопросам улучшения нормативной и методологической базы их деятельности.
Для этого социальная инспекция будет трансформирована в структурное подразделение в составе Минсоцполитики, с территориальными центрами в АР Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администрациях. Ее задачами станут: проведение непосредственных проверок правильности применения законодательства в сфере социальной поддержки; выявление нарушений в этой сфере; проведение мониторинга эффективности выполнения программ; разработка единых процедур и методологических принципов деятельности инспекторов; контроль над соблюдением государственных стандартов социальных услуг, норм и нормативов.
Инспекции будут наделены полномочиями контролировать правильность и своевременность назначения социальной поддержки; проверять достоверность сведений, влияющих на установление права на получение социальной поддержки и размер (объем) ее предоставления; обращаться в суд с исками о взыскании средств социальной поддержки, выплаченных сверх положенных, контролировать объемы таких средств.
Вместе с тем социальный инспектор не получает статус лица с неограниченными правовыми возможностями, поскольку какие-либо его требования, действие или бездеятельность могут быть обжалованы в судебном порядке.
Безусловно, проект закона не содержит конкретных алгоритмов действий инспектора, их необходимо еще выработать, он создает только предпосылки к созданию полноценного самостоятельного субъекта контроля. Следовательно, не следует драматизировать, что со следующего года начнется тотальное терроризирование получателей социальных выплат.
Это в целом невозможно, исходя из базиса, на котором эту систему надо строить как на этапе материально-технического обеспечения, автоматизации, создания системы доступа к информационным базам, так и на стадии обучения инспекторов, выработки для них правил и методик.
Несмотря на то, что повторно законопроект на рассмотрение Рады еще не внесен, в некоторых СМИ уже отмечалось, что штат работников инспекции составит 550 человек, которые начнут работать с 1 июля 2017 г. При этом распространяется информация о плановом, ожидаемом результате их деятельности в виде сэкономленных 5 млрд грн. Следует сказать о неполноценности таких сообщений, поскольку указанная сумма озвучивалась тогдашним министром финансов Наталией Яресько как ожидаемый результат процесса верификации по итогам 2016 г. Да и непосредственного отношения к социальному инспектированию она не имеет хотя бы потому, что верификация является преимущественно прерогативой Минфина, а социальные инспекторы - это система контроля ведомственная, в пределах Министерства социальной политики.
Более того, принимая во внимание приведенные выше проблемы в сфере соцконтроля, по меньшей мере неразумно говорить о том, что 550 разбросанных по 24 областям и г. Киеву работников (даже если пока не учитывать АР Крым и г. Севастополь) смогут качественно проинспектировать хотя бы получателей жилищных субсидий, которых на прогнозируемый момент запуска системы инспекции ожидаемо будет около 27 млн граждан, или 9 млн домохозяйств. Что исключительно согласно математическим расчетам дает нам нагрузку в 49 тыс. на одного инспектора. А если учесть, что 550 человек включают в себя и руководителей, их заместителей, аналитические и организационно-технические отделы, то становится очевидным, что в
2017 г. мы не получим того "монстра контроля", которым уже называют инспекцию.
В рекомендациях мониторинга отмечается, что в качестве пилотного проекта предложено организовать проверку данных согласно новым принципам только по одной программе, например помощи малообеспеченным семьям, и пересмотреть результаты после завершения этой проверки. Это позволит подготовить перечень специалистов, которые затем могут стать основой аналитического подразделения Минсоцполитики.
Впрочем, не следует считать, что система останется неизменной в части ответственности. Ведь не факт, что все рекомендации будут учтены, но не заметить их было бы предубеждением. Несмотря на непопулярность такого тезиса, необходимо понимать, что наказание не является самоцелью какого-либо вида ответственности. Оно несет в себе дополнительную функционально-идеологическую нагрузку, которая имеет значительно более существенное - воспитательное и превентивное - значение (на примере наказанных потенциальный правонарушитель должен задуматься над неотвратимостью наказания, а также учитывать дополнительные обременения и ограничения, которые будут на него возложены).
Так, отмечается, что в Украине отсутствует ответственность за злоупотребления. При выявлении нарушения лицо должно вернуть только средства, выплаченные сверх положенных, поэтому рекомендовано усилить ответственность, рассмотрев возможность применения следующего:
- штрафных санкций;
- назначения административных штрафов социальными инспекторами;
- привлечения нарушителей к уголовной ответственности в случаях особенно крупных злоупотреблений;
- отмены пособия и права на его получение в случае выявления попыток мошенничества со стороны заявителей/получателей.
Вместе с тем мартовская редакция вышеупомянутого законопроекта содержала норму о том, что лицо, совершившее противоправные действия при получении социальной государственной поддержки, не лишено возможности обратиться за ее получением повторно уже через шесть месяцев. То есть речь идет не о том, чтобы путем инспектирования закрыть возможность получения выплат нарушителем навсегда, а в том числе о дальнейшем получении, но уже исходя из реальных доходов или жизненных обстоятельств, которые ранее получателем были скрыты или искажены.
Таким образом, нельзя говорить, что система контроля над социальной помощью не требует эффективных изменений. Более того, она не подменяет и не может быть ограничена только документальной верификацией, проводимой Минфином, поскольку социально незащищенные слои нуждаются в том числе в восприятии и оценке их жизненных условий на уровне личного контакта с работником социальной службы. Кроме того, на сегодняшний день не предполагается, что с помощью системы, которую планируют создать, намереваются "срезать" половину или треть получателей. Речь идет о справедливом подходе, при котором злостных системных мошенников будут принуждать в судебном порядке не только вернуть полученную сумму, но и понести ответственность - имущественную, административную, уголовную. Вместе с тем у тех, кто действительно нуждается в бюджетных выплатах и поддержке, нет оснований для волнений, поскольку, если бы у них было что скрывать или чего стыдиться, то за помощью они бы не обращались.