Украина пользуется машинами XXI века, продуктами XXI века, технологиями XXI века, но стержень государства - система управления по-прежнему остается на уровне 80-х годов века XX.
3 июля президент Янукович объявил о проведении решительной реформы государственного управления. Согласно поручению главы государства, до 31 декабря сего года Украина должна разработать проект электронного правительства. То есть все чиновники, все разрешительные службы, вся система управления государством под Новый год и звон курантов должны превратиться из гадкого бумажного коррумпированного мутабора в проект красивой стройной гоночной машины!
Эта колоссальная задача, по сути - инфраструктурная революция, которая по своему размаху и трудоемкости вряд ли уступает Евро-2012, сформулирована в поручении «Об обеспечении внедрения информационно-коммуникационных технологий во всех сферах общественной жизни, реализации в Украине инициативы «Партнерство «Открытое правительство» о построении электронного правительства». В случае реализации поручения оно станет первой структурной реформой национального масштаба, которая радикально изменит качество управления страной и качество жизни граждан. К сожалению, поручение Януковича не привлекло внимание журналистов и экспертов и, что еще более удивительно, компетентных государственных органов. Ни комментариев, ни мнений. Но мы попробуем разобраться, может ли быть выполнена поставленная задача, при каких условиях и в какие сроки? Либо все ограничится парой скучных заседаний в Кабмине, и дело спишут в архив? В бумажный архив…
В подмогу объективной оценке ситуации источники ZN.UA в правительстве передали нам интереснейший акт - «Государственный финансовый аудит эффективности использования средств государственного бюджета, предусмотренных для выполнения Национальной программы информатизации за 2008-2010-й и первое полугодие 2011 года», подготовленный Государственной финансовой инспекцией в мае 2012 года.
Но обо всем по порядку. Поручение о создании «Открытого правительства» требует до 1 августа предоставить:
1. Проект Стратегии развития информационного общества в Украине.
2. Проект плана мероприятий по созданию и обеспечению функционирования систем электронного управления, предусмотрев:
- объединение функций информационных ресурсов государственных органов;
- разработку и внедрение единой информационно-аналитической системы социальной защиты населения, электронного реестра пациентов в пилотных регионах, единого веб-портала обращений граждан в органы власти и местного самоуправления, единого веб-портала административных услуг, автоматизированной системы «Единое окно подачи электронной отчетности»;
- внедрение системы электронной государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей;
- обеспечение доступа всех регионов к централизованной базе данных, которая содержит информацию о регистрации и эксплуатации транспортных средств.
3. Прогноз по финансированию данного плана.
4. Отработать с общественностью возможность использования в деятельности органов власти программного обеспечения с открытым кодом и по результатам подготовить выводы и предложения.
Исполнитель поручения - первый вице-премьер-министр Валерий Хорошковский - должен представить проект до 31 декабря.
Цель правильная, и сроки поставлены самые жесткие. Дай Бог. Хотя сама постановка задачи не может не вызывать сомнений. Во-первых, в ней не содержится никаких упоминаний о Национальной программе информатизации (НПИ), на основании которой развивалась с 1998 года вся система информатизации государственных органов. И в рамках которой уже были подготовлены решения по многим задачам, определенным в поручении. Как можно строить, не опираясь на фундамент? Да, пусть конструкция НПИ несовершенна, но без ее учета говорить о системном подходе невозможно - зачем же изобретать велосипед?
Во-вторых, поручение должны выполнять сразу восемь должностных лиц, большинство из которых от информатизации, прямо скажем, крайне далеки. Более того, хотя в поручении говорится о привлечении к работе СБУ и Нацкомиссии по регулированию связи и информатизации, вызывает удивление, почему руководители СБУ - главной контролирующей структуры и НКРСИ - главного регулятора, разработчика стандартов информатизации, не являются ответственными исполнителями? Для реализации такого проекта следовало бы, очевидно, разделить задачу на два блока: политический - по разработке стратегии и координации реформы в госаппарате и технический - собственно по разработке и стандартизации проекта. Поскольку политический блок должен определить конфигурацию и функции проекта, а технический - как этот проект строится, какие стандарты применяются, какие технические решения лежат в основе.
Стратегию могут делать хоть 8, хоть 48 ведомств - это вопрос политический. Но прописанное в поручении задание «отработать с общественностью возможность использования в деятельности органов власти программного обеспечения с открытым кодом», кроме улыбки, ничего вызвать не может. Ну какая общественность? Конфигурация и определение стандартов - это исключительная компетенция соответствующих государственных органов! Это вопрос национальной безопасности! Без разработки и определения технических стандартов реализовать амбициозную электронную реформу невозможно. И здесь должен быть один ответственный и один разработчик. И один контролер. В данном случае ввиду ничтожного политического влияния руководства СБУ и НКРСИ и отсутствия авторитета эти два ведомства, ключевые в реализации президентского поручения, в список непосредственных исполнителей не попали. То есть они будут выполнять задания других восьми ведомств, у которых оказалось достаточно связей, чтобы прописать себя в исполнители.
Почему важен аудит? Потому что все то, что сейчас должен сделать Хорошковский, в Украине, по сути, разрабатывалось давно, и последние два года программы информатизации буксуют именно из-за некомпетентности правительства - тех же людей, которых премьер Н.Азаров включил в список исполнителей и этого проекта.
Объектом аудита являются средства государственного бюджета на сумму 839 млн. грн., направленные в 2008-2010 годах на выполнение 22 бюджетных программ 20 основных распорядителей. А также программы информатизации, которые в 2008-2011 годах финансировались вне рамок Национальной программы информатизации, что является нарушением закона об НПИ. Госфининспекция констатировала: несмотря на требование закона о НПИ, утверждать планы информатизации и их финансирование исключительно на основе утверждения Верховной Радой трехлетних заданий, последний раз такое задание принималось депутатами в 2005 году. План информатизации - это принципиальное условие эффективности построения стратегии электронного правительства, принципиальное условие эффективности использования государственных денег. Для понимания объемов: по данным Госфининспекции, 90% работ по информатизации производятся государственными ведомствами вне рамок НПИ. Это означает - без общей цели, без координации, с колоссально завышенной и украденной стоимостью продуктов. При отсутствии планов каждое министерство и ведомство в Украине заказывает свои собственные, несовместимые друг с другом дорогостоящие программы. Унификация невозможна - каждое госучреждения категорически против централизованных закупок программного обеспечения, потому что, по оценке экспертов Госфининспекции, это один из наиболее удобных способов воровства государственных средств.
Вот вывод аудиторов о причинах провала Национальной программы информатизации, которые угрожают также и проекту новой реформы Януковича: «Основной причиной не принятия Верховной Радой указанных проектов была долгая процедура отработки проектов этих заданий на уровне органов власти и правительства… в результате чего проекты выносились в ВР уже после принятия государственного бюджета на соответствующий год, и задания НПИ (особенно на первый год) на момент их окончательного рассмотрения ВР уже были не актуальными. На следующий год разрабатывались новые проекты трехлетних планов (поскольку предусмотрено их ежегодное утверждение), и снова-таки по аналогичным причинам сроки их рассмотрения затягивались и указанные задания НПИ теряли актуальность».
То есть, по сути дела, разработкой Стратегии информатизации должен был бы заниматься не Хорошковский, а уполномоченный Кабмином орган - Государственное агентство по вопросам науки, инноваций и информатизации под руководством Владимира Семиноженко. Однако, по заключению аудиторов, Семиноженко со своими обязанностями не справляется, ежегодно несвоевременно подавая планы информатизации. Что же делает Кабмин с нерадивым чиновником? Вернее, так - что же делает Кабмин с личным другом премьера Николая Азарова, ведомство которого допускает нарушение закона и нанесение ущерба державе из-за постоянных срывов программы информатизации? Правильно - включает его в список исполнителей инициативы Януковича об «Открытом правительстве». Пусть еще и здесь организует работу.
Госфининспекция подробно показала, как бестолково работает Кабмин над разработкой программ информатизации. Генеральный заказчик - Госкоминформатизации Семиноженко - летом 2010 года начал сбор предложений к НПИ. С большой помпой было собрано 44 предложения от 21 органа власти, однако… «заданий НПИ на 2011-2013 года сформировано не было, поскольку предложения не имели выводов научно-технической экспертизы, которая согласно заключенному контракту должна была быть проведена до конца декабря 2010 года».
В этих условиях информатизация стала ширмой для нецелевого расходования средств: «Отдельные бюджетные программы, которые законами о бюджете отнесены к НПИ, фактически содержат 90% мероприятий, которые не относятся к информатизации»!
«Фактически, как свидетельствуют паспорта бюджетных программ, часть программ, которые отнесены бюджетом к НПИ, выполнялись органами власти не столько в рамках закона об НПИ, сколько во исполнение других нормативных актов…» Например, программа «Модернизации налоговой службы» исполнялась на основе не НПИ, а своей собственной программы -совместно со Всемирным банком. В 2010 году государство в этих целях взяло кредит в 8 млн. долл. на закупку системы электронного документооборота. То есть эти деньги придется отдавать. А что получило государство? Что получили налогоплательщики? В 2010-2011 годах налоговая незаконно обязывала предприятия покупать электронные цифровые подписи, хотя за деньги Всемирного банка всю Украину можно было бы обеспечить такими подписями бесплатно. И в 2012 году на бесплатную выдачу подписей ассигнуют очередной транш бюджетных средств! Вот к чему приводит ведомственное планирование информатизации - за один и тот же продукт государство платит дважды. Причем два года за эту же систему вымогали по 100 долл. с каждого налогоплательщика - эти деньги поступали в карман частных компаний.
«Пенсионный фонд Украины в 2008-2010 годах бюджетные программы в рамках НПИ не выполнял. При этом, по информации от ПФУ за указанный период (источники финансирования не указаны), ими осуществлено мероприятий, которые относятся к информатизации, на общую сумму 179,5 млн. грн., в частности, создано и внедрено 2 информационные системы… Одновременно проведенными Госфининспекцией на протяжении 2007-2010 годов контрольными мероприятиями установлено, что ПФУ для функционирования Интегрированной комплексной информационной системы закуплено лицензии в АОЗТ «Атлас» на общую сумму на 1,3 млн. грн. и одновременно потрачено в 2007-2010 годах 11,2 млн. грн. на оплату услуг этой системы, что вдевятеро превышает стоимость программного продукта. То есть учреждением используется программное обеспечение частной структуры, не владея правами на него…» Еще бы, ведь одобряя расходование государственных средств на информатизацию по программам, не связанным с Национальной программой информатизации, государство, по сути, никак не может проконтролировать процесс закупок и спрогнозировать последствия.
«Во-первых, гензаказчик не владеет целостной информацией о наличии в органах власти средств информатизации… Во-вторых, не владеет информацией о полном объеме финансовых ресурсов, направленных органами власти на информатизацию… В-третьих, не владеет информацией, все ли приобретенные информативные средства отвечают действующим стандартам и современным требованиям…» После такого заключения аудиторов, честно говоря, возникает вопрос - а почему тогда до сих пор премьер-министр Азаров по результатам отчета никоим образом не привлек к какой-либо ответственности г-на Семиноженко, не сделал какие-то выводы в отношении самого себя? Почему молчит прокуратура? Неужели этот хаос, в результате которого государство теряет колоссальные ресурсы, может быть кому-то выгоден в правительстве, Николай Янович?
Результат хаоса таков: «Регламент электронного документооборота в органах исполнительной власти на данный момент отсутствует… Исполнителями мероприятий по внедрению и функционированию систем электронного документооборота… является Госкоминформатизации, Минэкономики, СМ АР Крым, облгосадминистрации, срок исполнения 2007-2010 годы». Следует отметить, что со времени проведения аудита состояние с информатизацией не улучшилось. По-прежнему нет госучреждений, где был бы в полном объеме внедрен электронный документооборот, где для оформления решений чиновников гражданам было бы достаточно использовать только Интернет.
«В Украине не сформирована единая инфраструктура межведомственного обмена данными в электронной форме, поэтому ведомости в государственных информационно-аналитических системах недоступны другим органам государственной власти… Использование нестандартизированных форматов данных, протоколов обмена и отсутствие единых классификаторов, справочников, а также доступа к ним ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации». Этот вывод наиболее четко показывает непрофессиональный подход украинских властей к сфере информатизации. Именно в результате полного игнорирования Кабмином Национальной программы информатизации власти допускают закупку программных продуктов, не определив единый утвержденный стандарт обмена данными!
Это, пожалуй, самый главный урок для Хорошковского и проекта «Открытого правительства». Начинать работу над электронной системой управления следует не с политико-административной, а, в первую очередь, с технической составляющей. Кабмин обязан, прежде всего, определить кратчайшие сроки для Нацкомиссии по регулированию связи и информатизации для разработки и утверждения в ближайшее время технических стандартов, без которых просто нелепо разрабатывать какую-либо конфигурацию «Открытого правительства».
Каков будет результат работы восьми нянек «Открытого правительства»? Боюсь, если у данного проекта не будет выстроена адекватная система управления, его ждет та же бесславная участь, что и всех прочих программ информатизации в нашей стране. Официальный аудит Госфининспекции о выполнении Национальной программы информатизации показывает вопиющую картину некомпетентности, бесхозяйственности, коррупции украинских властей. Причем как бывших, так и нынешних. Более всего поражает уклонение от ответственности должностных лиц. Желание отвечать за дележ и распил и нежелание отвечать за дело. Демонстрация процесса, а не результатов.