Последние месяцы украинское общество активно (в том числе в форме пикетов, многолюдных митингов, демонстраций, маршей и т.п.) реагирует на заявления представителей власти и законодательные инициативы, целью которых являются отмена моратория на продажу сельскохозяйственных земель и введение практически нерегулируемого их рыночного оборота.
Граждане усматривают в этом угрозу обезземеливания крестьян, ослабления продовольственного суверенитета, ускорения деградации сел, в конце концов, потери территории и жизненного пространства государства. Информационное пространство переполнено обсуждением аргументов "за" и "против" реализации упомянутых заявлений и инициатив. Авторы этой публикации, другие представители академической общественности и институтов гражданского общества также принимают в этом участие. И мы хотим сжато изложить свою позицию и призываем всех, кто причастен к принятию окончательных решений, учесть ее.
Законодательное поле для введения рыночного оборота сельхозземель должно формироваться на признании первичного и основного значения земли как общественного блага, а не просто товара, функции которого определяет рынок. Имея признаки товара, земля не является товаром в его классическом значении, поскольку она не воспроизводится, ее нельзя заменить никакими другими средствами производства, без нее невозможно обеспечивать человека продовольствием. Она пространственно ограничена, что в экономическом смысле означает недостаточность территорий, которые характеризуются сочетанием определенных свойств и природных условий, наиболее благоприятных для производства продовольствия. Пространственная ограниченность земли, с точки зрения свободного оборота, означает, что ее предложение не может быть увеличено даже в условиях значительного роста цен на землю. Поэтому рыночный оборот сельхозземель базируется на приоритете общественной функции земельной собственности, а именно:
- обеспечении реализации фундаментальных прав человека на безопасное продовольствие и достаточное количество продуктов питания национального производства для гарантирования продовольственного суверенитета;
- обеспечении реализации права крестьян на достойные средства для существования по месту проживания как фундаментального права человека.
Указанное обусловливает высокий уровень регламентации всех аспектов земельных отношений. Поэтому законодательное регулирование рынка земель сельскохозяйственного назначения нужно осуществлять не внесением изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты (как это предлагают, в частности, правительственный законопроект №2178 от 25 сентября 2019 г. и ряд других законопроектов), а принятием отдельного Закона Украины "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", что подтверждается требованиями действующего ЗУ №490-V "О внесении изменений в Земельный кодекс Украины о запрете продажи земель сельскохозяйственного назначения до принятия соответствующих законодательных актов" от 19 декабря 2006 г.
Что касается предложенных разными законопроектами положений законодательного урегулирования введения рыночного оборота земель сельхозназначения, которые вроде бы должны были обеспечить условия для быстрого экономического роста и социального развития в Украине, то абсолютно неприемлемым является предоставление права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения юридическим лицам и всем без исключения гражданам Украины. Это создаст условия для чрезмерной концентрации земельной собственности, усиления поляризации общества по этому признаку, спекуляции земельными участками и т.п. Вместо того в законе об обороте сельхозземель, учитывая мировую практику регулирования рынка земли и наработки отечественной науки, нужно отразить следующее:
1. Получать право собственности на земельные участки сельхозназначения могут:
а) граждане Украины, которые проживают на территории нахождения этих участков или недалеко от них, работают непосредственно в сельском хозяйстве, имеют сельскохозяйственное специальное образование и/или профессиональный стаж не менее пяти лет;
б) территориальные громады;
в) государство в лице специально созданного с этой целью института - Государственного земельного фонда.
Отечественных (кроме указанных в п. 1) и иностранных юридических лиц любых организационно-правовых форм и форм собственности необходимо изъять из перечня покупателей сельхозугодий. Вместо этого преференции в приобретении земельных участков нужно обеспечить производителям агропродукции семейного типа, расширяющим сферу приложения труда для сельского населения.
2. Приобретенный физическим лицом в собственность земельный участок сельхозназначения не может превышать 300 га сельхозугодий. Совокупная площадь сельхозучастков, соединенных физическими лицами с целью совместного хозяйствования, не должна превышать 15-кратного размера земельного участка, определенного для физического лица. Такую же площадь совместно хозяйствующие субъекты (в том числе корпорации) могут дополнительно арендовать.
Запрещается покупка земельных участков сельхозназначения как способ сохранения капитала и спекулятивного обогащения, для чего вводится запрет на перепродажу приобретенного участка в течение первых десяти лет использования. За несоблюдение установленной нормы и неиспользование угодий по целевому назначению владелец приобретенного участка платит штраф в сумме, составляющей 80% его рыночной стоимости, или же этот участок подлежит конфискации в пользу государства без каких-либо компенсационных выплат.
3. Очередность приобретения земельного участка сельскохозяйственного назначения следующая: физическое лицо, территориальная громада, государство в лице Государственного земельного фонда.
Государственный земельный фонд - орган специальной компетенции, реализующий положение ст. 13 Конституции Украины о земле как объекте права собственности украинского народа. Фонду предоставляются полномочия в сфере государственной земельной политики и регулирования оборота сельхозземель, в частности:
- реализация общественной функции земельной собственности;
- сохранение семейного типа хозяйствования в сельском хозяйстве;
- предотвращение спекулятивных операций на рынке сельхозземель;
- выкуп земельных участков для обеспечения потребности в земле грядущих поколений, привлечения молодежи в село, развития сельских сообществ, общественных потребностей, консервации деградированных земель и т.п.
Фонд осуществляет свою деятельность через региональные отделения на принципах партнерства с местными территориальными громадами, организациями гражданского общества, представляющими интересы крестьян, и отдельными гражданами.
4. Предоставить полномочия органам местного самоуправления стимулировать создание объединений владельцев земельных участков и местных жителей для их реального участия в регулировании оборота сельхозземель на местном уровне и разработать инструменты этого участия.
5. Предоставить Украинскому государственному фонду поддержки фермерских хозяйств статус структуры с функциями долгосрочного кредитования приобретения земельных участков сельхозназначения физическими лицами на льготной основе.
Фонд осуществляет кредитование покупки физическими лицами земельных участков для ведения сельскохозяйственной деятельности через его районные отделения под контролем местных территориальных громад.
Узаконивание рыночного оборота сельхозземель без учета изложенного выше вызовет дальнейшее их перераспределение в пользу крупных землепользователей, концентрацию в собственности ограниченного круга лиц и корпоративных структур и сделает невозможным доступ к ним хозяйств семейного типа, молодежи и сельских громад. Соответственно, это приведет к негативным последствиям, главные из которых следующие:
- угроза продовольственному самообеспечению страны вследствие увеличения площадей под экспортными сырьевыми культурами. Это вызовет дальнейший рост внутренних цен на продовольственные товары с опережением платежеспособного спроса населения. Как следствие, будет повышаться уровень бедности: в Украине расходы на питание продолжительное время превышают 50% совокупных расходов домохозяйств;
- вытеснение из отечественной сельскохозяйственной системы мелких производителей, что сузит предложение локальных продуктов на внутреннем рынке. Фермеры и хозяйства населения обеспечивают производство 50% валовой продукции сельского хозяйства, в том числе картофеля - более 90%, овощей, плодов и ягод - 85, молока - свыше 70, яиц - почти 50, мяса всех видов - 36%;
- сужение сферы занятости сельского населения, вследствие чего усилится его вынужденная миграция. Крупные землепользователи отказываются от возделывания трудоемких сельскохозяйственных культур, ведения животноводства, минимизируя потребность в трудовых ресурсах. Увеличивая размеры землепользования, они будут блокировать доступ к земле крестьянам, которые занимаются или со временем могли бы заниматься трудоемкими видами сельхоздеятельности. Из 2,9 млн человек, занятых в сельском хозяйстве, крупные землепользователи-предприятия обеспечивают работой 18%, фермерские хозяйства и хозяйства населения - 82% (2,3 млн человек);
- сужение экономической базы развития сельских территорий вследствие потери поступлений сельских жителей от сдачи в аренду земельных участков, заработной платы уволенных работников из-за ликвидации крупными землепользователями трудоемких видов производства и вывода ими части прибыли из сельскохозяйственной отрасли. Для улучшения условий жизнедеятельности сельских сообществ фермеры и хозяйства населения направляют почти в 1,5–2 раза больший объем созданной добавленной стоимости, чем агропредприятия и их объединения;
- разрушение демографического и экономического потенциала развития семейного фермерства. В Украине при 33 тыс. официально зарегистрированных фермерских хозяйств примерно 600 тыс. сельских домохозяйств по размерам землепользования и объемам товарной продукции отвечают мировым критериям отнесения к фермерским хозяйствам. На них приходится валовой сельскохозяйственной продукции - 14%, посевных площадей - 13, поголовья коров - 18, занятых в сельскохозяйственной отрасли - 28%. По результатам опроса производящих товарную продукцию сельских домохозяйств, проведенного в рамках проекта ФАО для Минагрополитики в 2017 г., почти 50% респондентов считают, что в будущем производством сельхозпродукции в их домохозяйстве будут заниматься дети и внуки. При снятии моратория домохозяйства фермерского типа будут наименее конкурентоспособными на рынке земли.
В 2018 г. ООН приняла Декларацию о правах крестьян и других людей, работающих в сельской местности, и провозгласила следующие десять лет Десятилетием семейного фермерства в мире. Главным правом крестьян в декларации признано право на землю как фундаментальное право человека, которое обеспечивает средства существования и является основой для реализации всех других прав крестьян, и его соблюдение гарантируется государством. Согласно декларации крестьянин - это любое лицо, которое занимается или намерено заниматься единолично, совместно с другими или в составе громады сельхозпроизводством для удовлетворения собственных нужд и/или продажи продуктов на рынке и которое в значительной степени, но не обязательно полностью, полагается на трудовой вклад членов семьи и на другие формы безденежной организации труда, особенно зависит от земли и поддерживает с землей особую связь. Нужно иметь в виду, что узаконивание рыночного оборота сельхозземель, учитывая изложенные положения, можно толковать как существенное нарушение в Украине прав крестьян, закрепленных Декларацией ООН.
Валерий ГЕЕЦ, академик НАН Украины, профессор, доктор экономических наук, директор; Андрей ГРИЦЕНКО, член-корреспондент НАН Украины, профессор, доктор экономических наук, заместитель директора; Елена БОРОДИНА, член-корреспондент НАН Украины, профессор, доктор экономических наук, заведующий отделом экономики и политики аграрных преобразований; Любовь МОЛДАВАН, профессор, доктор экономических наук, главный научный сотрудник; Тамара ОСТАШКО, член-корреспондент НААН Украины, доктор экономических наук, заведующий отделом секторальных прогнозов и конъюнктуры рынков; Ольга Попова, профессор, доктор экономических наук, главный научный сотрудник; Игорь ПРОКОПА, член-корреспондент НААН Украины, профессор, доктор экономических наук, главный научный сотрудник отдела экономики и политики аграрных преобразований; Владимир СИДЕНКО, член-корреспондент НАН Украины, доктор экономических наук, главный научный сотрудник отдела экономической теории; Елена ШУБРАВСКАЯ, профессор, доктор экономических наук, заведующая отделом форм и методов хозяйствования в агропродовольственном комплексе (ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"); Василий КРАВЦИВ, профессор, доктор экономических наук, директор ГУ "Институт региональных исследований им. М.И. Долишнего НАНУ"; Элла ЛИБАНОВА, академик НАН Украины, профессор, доктор экономических наук, директор Института демографии и социальных исследований им. М.В.Птухи НАНУ; Михаил ХВЕСИК, академик НААН Украины, профессор, доктор экономических наук, директор ГУ "Институт экономики природопользования и постоянного развития НАНУ"