В химии последовательность добавления ингредиентов реакции важна, поскольку ее изменение может привести или к взрыву, или, если добавлять правильно, к нужному результату. В экономике все еще сложнее: результат одних и тех же действий и мер не является инвариантным ни относительно процесса, ни относительно места и времени.
Это мы увидели на примере, теперь уже можно с уверенностью говорить неудачной реформы ГФС путем объединения в единую структуру налоговой и таможенной служб Украины по образцу британской модели, ведь дело, не доведенное до конца, удачным считаться не может.
Семь лет разговоров о развитии сервисной службы, почти шесть лет ожиданий синергетического эффекта от слияния налоговой и таможни, и вот колесо истории качнулось в другую сторону. Кабмин своим решением разделил ГФС на Налоговую и Таможенную службы Украины. Предполагается также создание отдельной службы финансовых расследований или чего-то наподобие этого. Что это должно быть, пока не знает никто. Предположим, что даже сами инициаторы такого шага. О ее важности для сбора налогов в структуре указанных служб более подробно чуть ниже.
Здесь следует отметить, что такого неподготовленного во всех смыслах (правовом, финансово-экономическом, кадровом, организационном и т.п.) решения правительства мы не видели уже давно. И это само по себе говорит только о таком свойстве наших власть имущих, как создание проблем для того, чтобы самим их потом успешно решать. Благодаря этому мы увидели в очередной раз проявление политической воли только с отрицательным знаком. Эта черта присуща политикам со скрытыми намерениями накануне очередных выборов, когда у них есть ощущение негативного будущего результата. Для электората создается видимость напряженной реформаторской активности, а если такими в принципе ничтожными и незначительными поступками можно удовлетворить еще и внешних кредиторов, то решение будет принято, даже если оно не подготовлено. Все разводят руками, но сделать уже ничего нельзя. Свидетелями именно такого события мы стали и в этот раз.
В итоге получается идеальная ситуация на будущее. Если выборы будут проиграны, то свинья в виде недосформированных, малоконтролируемых и, просим заметить, наибольших по количеству работников государственных служб, которые должны отвечать за основы функционирования любого государства - сбор налогов в государственный бюджет, - подкладывается следующему правительству. Если нынешние останутся при власти, то всегда можно сказать, что это было требование МВФ для получения очередного транша кредита. Вопрос ответственности снят, а что еще нужно для того, чтобы и в дальнейшем иметь возможность политической реинкарнации даже при самых неблагоприятных раскладах.
В результате такого непродуманного и неподготовленного решения о расставании налоговой с таможней на платформе комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Верховной Рады должны начаться консультации и обсуждения в экспертной среде по структуре новых служб. Но в действительности самый болезненный вопрос, который предстоит решить, - это вопрос распределения финансирования между ними.
Преобразование ГФС в три отдельные службы не отменяет необходимости собирать налоги, а ее результативность, по нашему мнению, может быть значительно меньшей в случае ликвидации именно внутри налоговой службы структуры, ответственной за принудительное взимание налогов и противодействие налоговым правонарушениям. В таком случае риск недополучения запланированных поступлений существенно возрастает, а в коррумпированных странах с низкой налоговой культурой и слабыми институтами - еще больше. Из чего следует такое убеждение?
Во-первых, теряются оперативность и слаженность взаимодействия между службами, непосредственно ответственными за сбор налогов, в этом случае - между налоговой и таможенной и службой, которая должна противодействовать налоговым правонарушениям. Как показывает отечественный опыт, государственные структуры, объектом внимания которых должны быть одни и те же явления или процессы, как правило, прибегают между собой к недобросовестной конкуренции, а иногда и к неприкрытой борьбе. Посмотрите на целый ряд наших антикоррупционных органов или силовых ведомств, и вы поймете, о чем речь.
Во-вторых, международный опыт показывает, что подразделения принудительного взимания существуют в структуре налоговых служб 65 стран мира, кроме Колумбии, Кипра, РФ и Литвы (см. отчет ОЭСР "Tax Administration 2015"). РФ и Колумбия, мягко говоря, очень специфические страны, где вопросами взимания налогов занимаются спецслужбы, не связанные с налоговыми органами, Кипр - это де-факто офшор, а в Литве, как подсказал нам один из коллег, эти функции переданы соответствующему департаменту полиции, являющемуся аналогом нашего УБОП. То есть, несмотря на значительно более высокий уровень налоговой культуры и сознания граждан, ведущие страны мира не отказываются от так называемых подразделений принуждения в структуре своих налоговых служб.
Рассмотрим на примере Норвегии. Эта страна, по нашему убеждению, характеризуется одним из самых высоких уровней налоговой культуры граждан в мире. Один только факт. Мировые лидеры по накоплению богатства в офшорах - это такие страны, как ОАЭ (свыше 70% национального ВВП), Венесуэла (более 60%), Саудовская Аравия (56%), РФ (почти 50% ВВП), становящиеся богатыми за счет экспорта углеводородов, при этом значительная часть этого богатства приватизируется элитами. В Норвегии же фактически все средства от экспорта нефти сохраняются в фонде национального благосостояния, а в офшорах - менее 5% национального ВВП. Несмотря на такой уровень сознания налогоплательщиков в этой стране, в структуре ее налоговых органов есть служба принудительного взимания налогов и противодействия налоговым правонарушениям. По нашему мнению, практика существования таких подразделений является сдерживающим фактором для недобросовестных налогоплательщиков. Отсутствие таких подразделений, наоборот, приведет к значительным потерям налоговых поступлений даже там, где уровень добровольности уплаты налогов высок.
В-третьих, если британский опыт объединения служб нам не пригодился, то рассмотрим более детально опыт организации деятельности налоговых и таможенных служб в другой ведущей европейской стране - Германии. Там действительно существуют две разные структуры, деятельность которых согласно параграфу 1 Федерального закона "О финансовом управлении" от 6 сентября 1950 г. координирует Федеральное министерство финансов.
С 1 января 2016 г. Генеральная таможенная дирекция и Федеральное управление налогов как отдельные юридические лица являются высшими федеральными органами Германии, каждый из которых имеет собственную разветвленную структуру. Так, таможенная служба Германии, насчитывающая в целом около 39 тыс. работников, во главе с Генеральной таможенной дирекцией, которая с января 2016-го состоит из девяти дирекций и в которой работают свыше 7000 служащих, находится в городе Бонне. Среднее звено таможенных органов на уровне федеральных земель в этой структуре отсутствует, однако действуют многочисленные таможенные органы на местном уровне.
Особую роль в работе таможенных органов играет и криминальная таможенная служба (дирекция 8), в которой работают более тысячи служащих. Она занимается расследованием преступлений в таможенной сфере (средней тяжести, тяжких преступлений, организованной преступности), а также принимает меры по противодействию этим преступлениям; координирует деятельность оперативно-розыскных таможенных управлений; осуществляет финансовый мониторинг деятельности организаций, которые проводят операции, связанные с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, финансированием терроризма, распространением оружия массового уничтожения; осуществляет управление рисками с целью определения форм и объемов таможенного контроля; ведет борьбу с нелегальной трудовой деятельностью, а также препятствует попыткам ввоза в Евросоюз фальсификата.
Благодаря слаженной и скоординированной работе 67 мобильных таможенных групп и мобильных передвижных сканер-приборов, 1200 работников наземных таможен, 31 таможенного корабля, 350 работников, осуществляющих таможенный контроль на воде, 2600 таможенников на границе со Швейцарией, а также в аэропортах и морских пунктах пропуска, а также 3400 работников так называемых милитаризованных оперативно-розыскных таможен были достигнуты значительные результаты в деятельности. За прошлый год усилиями почти 7000 таможенников были осуществлены меры финансового контроля нелегальной трудовой деятельности, в ходе которого были проверены 52 тыс. предприятий, открыто 108 тыс. производств, расследования по которым успешно завершены, что предупредило нанесение убытков бюджету на общую сумму почти 1 млрд евро. В рамках борьбы с контрабандой, которая приобрела транснациональное значение не только в Германии, но и в целом в мире, немецкими таможенниками, в том числе и наделенными "милитаризованными" полномочиями, в 2017 г. были изъяты табачные изделия на сумму 77 млн евро, свыше 7 т кокаина, более 2,8 т марихуаны, 488 кг гашиша, 83 кг метамфетамина, 62 кг героина. Кроме того, выявлены фальсифицированные товары на сумму 196 млн евро, 70% которых поступают из Китая и Гонконга.
Высшим федеральным центральным органом в сфере взимания налогов является Федеральное управление налогов. На местном уровне в структуре финансовых управлений земель есть так называемые подразделения STRAFA=FA, которые хоть и не вооружены, как таможенники и полиция, но при этом выполняют "милитаризованные" функции. В частности, работники одного из подразделений уполномочены осуществлять административные производства в отношении неплательщиков налогов и имеют при этом полномочия прокурора (Strabust), а работники другого структурного подразделения проводят криминальные расследования в сфере уклонения от уплаты налогов, за которые предусмотрена уголовная ответственность, и наделены при этом полицейскими полномочиями, хотя не имеют права носить и применять табельное огнестрельное оружие (Steufa).
Так, в федеральной земле Северный Рейн-Вестфалия существуют 115 финансовых управлений, в которых есть десять подразделений налоговых расследований, где работают 690 оперативных работников, полномочия которых в ходе проведения оперативно-розыскных действий не уже, чем у работников полиции. Кроме того, для получения доказательной информации в рамках федерального законодательства ими успешно используются мобильные приборы Mobile Devices для считывания информации с гаджетов, навигационных автомобильных систем, компьютеров Universal Forensic Extraction Device (UFED) от Cellebrite (Израиль), лицензия на один обходится в 7500 евро, а также пакетное программно-аппаратное обеспечение для физического возобновления данных с разных мобильных устройств XRY MSAB (Швеция). Разве это не полицейские способы получения информации, имеющей доказательное значение для следствия и суда? В целом в Германии насчитывается около 6800 работников налогового розыска, работающих в тандеме с ревизорским составом финансовых управлений земель.
Учитывая это, только по официальным данным Федерального министерства финансов Германии, подразделениями по расследованию административных налоговых правонарушений в 2017 г. было осуществлено 62 тыс. производств в административных делах и взыскано в виде штрафов свыше 168 млн евро.
За этот же период подразделениями криминальных налоговых расследований было завершено 35 тыс. производств и взыскано в бюджет около 2,9 млрд евро, вынесены приговоры в виде лишения свободы общим сроком 1568 лет.
Итак, главный вывод из этого следующий. Весь этот аппарат противодействия налоговым и таможенным правонарушениям существует в структуре соответствующих ведомств Германии - страны, характеризующейся не самыми плохими позициями по показателю налогового разрыва. По оценкам европейских исследователей К.Рачковски и Б.Мроца, налоговый разрыв в Германии в 2015 г. был ниже среднеевропейского показателя на 1,7% и составлял 6% ВВП этой страны. По их же оценкам, в Литве этот показатель достигал 11% ВВП страны, и это при том, что несопоставимы масштабы экономик этих стран. Ведь здесь прослеживается общая закономерность, доказанная научными исследованиями: чем больше налогов в абсолютных размерах вы должны собирать (то есть по факту, чем больше ваша экономика), тем больше величина налогового разрыва у вас должна быть.
В завершение хотелось бы заметить, что публикацией этого материала мы ни в коем случае не претендуем на истину в последней инстанции, тем более не пытаемся найти аргументы в пользу сохранения существующего статус-кво. Реформа ГФС назрела уже давно, вероятно, лучшее время для нее уже было упущено. Если наша позиция кому-то кажется заангажированной, то пусть так и будет. Мы только хотим добавить важные аргументы к дискуссии, которая должна начаться в экспертной среде. Нужно помнить, что истина как раз и рождается в смысловом поле, созданном различием мнений. Если все позиции решаются и рассматриваются, то, возможно, хоть на этот раз в процессе обсуждения непосредственных путей превращения ГФС в отдельные службы будет принято действительно государственное и взвешенное решение.