Об общественной опасности использования права эмфитевзиса как инструмента активизации рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения
В последнее время под лозунгом дальнейшего реформирования земельных отношений активизировались попытки монополизации права пользования сельскохозяйственными землями для товарного производства. Речь идет об узаконивании беспрепятственного распоряжения земельными участками (паями) крестьян и землями государственной и коммунальной собственности с помощью механизма эмфитевзиса. Это намерение может быть реализовано с принятием проекта закона Украины №4010а от 15.07.2016 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования правового регулирования пользования чужим земельным участком для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис)".
С учетом мирового опыта и уроков отечественных аграрных трансформаций, на завершающем этапе земельной реформы в Украине следовало бы сконцентрировать усилия на защите общественных интересов в процессе изменений в системе землевладения и землепользования. Эти изменения нужно направить на гарантирование доступа широкого круга сельских жителей к сельхозземлям как месту приложения труда и источнику доходов с соответствующей системой защиты прав собственности, свободного доступа к финансовым, материально-техническим ресурсам, рынкам сбыта и социальным сетям. Это предполагает нормирование широкого круга вопросов социально-экономического характера, а именно:
- сохранение хозяйств семейного типа как основы сельского уклада жизни, земледельческой культуры и производства безопасного продовольствия;
- обеспечение доступа к земле как средству существования значительной части сельского населения, которое формирует основу сельских громад, ответственных за локальные экосоциосистемы;
- защита общества от негативных последствий всерхурбанизации, обезлюдения значительных территорий, проблем на рынке труда и деградации сельских территорий;
- снижение уровня бедности и справедливость распределения экономических выгод между разными социальными группами населения от наращивания производства и экспорта сельскохозяйственного сырья.
Упомянутый выше законопроект совершенно не преследует цель создания условий для развития хозяйств, владельцы которых работают непосредственно на производстве и формируют средний класс на селе, то есть тех субъектов хозяйствования, которые на самом деле являются гарантами продовольственного суверенитета страны, сохранения сельских поселений и обустройства сельских территорий. Именно это исповедуют в странах ЕС, к которым хочет присоединиться Украина. Для достижения указанной цели западноевропейское законодательство (и не только) нормирует:
- право на аренду, покупку, любую другую форму сельскохозяйственного землепользования за физическими лицами, которые проживают в регионе размещения приобретаемых угодий; работают непосредственно в хозяйстве на сельскохозяйственных работах; отвечают установленным квалификационным требованиям (имеют сельскохозяйственное образование и/или установленный срок профессионального стажа и т.п.);
- предупредительные меры по предотвращению концентрации сельскохозяйственных угодий путем ограничения землепользования одним хозяйственным субъектом, а также нормы, способствующие перерастанию малых хозяев в средние и оптимально крупные фермерские хозяйства;
- механизмы недопущения демпинга цен и спекулятивных операций на рынке сельскохозяйственных земель;
- институты с функциями регулирования рынка сельскохозяйственных земель и долгосрочной кредитной поддержки расширения землепользования фермерскими хозяйствами.
Проект закона не предусматривает указанных и других норм, которые бы способствовали укреплению среднего класса на селе. Вместо этого все дополнения и изменения направлены на расширение доступа к пользованию землями сельскохозяйственного назначения агроиндустриальному капиталу.
Так, законопроектом предложено внести изменения в часть первую статьи 135 Земельного кодекса Украины, согласно которым договор эмфитевзиса будет заключаться по результатам земельных аукционных торгов, к которым допускаются все физические и юридические лица (то есть как агрохолдинг, так и личное крестьянское хозяйство). Победителем будет участник, предложивший самую высокую цену. Понятно, что малые и средние сельскохозяйственные производители и фермерские хозяйства не могут на равных конкурировать за земельный участок. У них нет для этого необходимых собственных запасов финансовых ресурсов, а государство сейчас не предусматривает обеспечение им доступа к долгосрочному льготному кредитованию для участия в конкурсных торгах эмфитевзиса.
Обретение долгосрочного (до 50 лет) права эмфитевзиса по содержанию предложенного проекта близко к обретению права собственности на угодья: землепользователь-эмфитевт может продать право эмфитевзиса, сдать его в аренду, отдать в залог при получении кредита, передать в наследство. То есть использовать чужой земельный участок по своему усмотрению, без согласования с его владельцем. В течение определенного срока эмфитевзиса владелец участка не может расторгнуть договор, а после его окончания должен выкупить у эмфитевта право пользования собственным участком. Защита прав сегодняшних крестьян-владельцев земельных участков в данном проекте вообще отсутствует. Указанное касается также земель государственной и коммунальной собственности.
Кроме того, наделение эмфитевта правом передачи эмфитевзиса в аренду, что предусмотрено законопроектом, противоречит общим принципам правового регулирования общественных отношений, одним из признанных постулатов которого является то, что никто никому не может передать больше прав, чем имеет сам. Согласно действующему законодательству, эмфитевт является лицом, наделенным только правами по владению и пользованию сельскохозяйственным земельным участком, а также правом отчуждения прав по владению и пользованию им. Передача же земли в аренду является распоряжением земельным участком, которым эмфитевт не наделен. Поэтому принятие указанного законопроекта нанесет недопустимый удар по целостности, внутренней согласованности правовой системы Украины.
Институт эмфитевтического пользования землей применялся в Древнем Риме с целью заселения и освоения императорских необрабатываемых земель, прежде всего в Африке. То же самое со временем имело место в колониальных странах Латинской Америки. В наше время рынок эмфитевзиса отсутствует, поскольку возможностей введения в сельскохозяйственное обращение неосвоенных земель почти нет. Наоборот, в странах ЕС, в США и других при государственном финансировании деградировавших земли временно выводятся из обработки с целью восстановления их плодородия. К таким, а не к обрабатываемым землям оправдано применение права эмфитевзиса. В Украине сейчас все земли возделываются, распаханность угодий практически самая высокая в мире, как минимум 3 млн га деградировавших угодий необходимо выводить из обработки для восстановления их производительности.
Проект указанного закона открывает значительные дополнительные возможности для концентрации на основании права эмфитевзиса сельскохозяйственных угодий в сверхкрупных размерах, ведет к обезземеливанию малых производителей сельскохозяйственной продукции - владельцев земельных паев. Это делает невозможным развитие семейного и семейно-корпоративного фермерства - основы аграрного устройства подавляющего большинства стран мира, вызовет разорение селообразующих сельскохозяйственных предприятий со всеми негативными последствиями для продовольственной независимости государства, сельского хозяйства и связанных с ним отраслей, а также к исчезновению крестьянства как носителя традиционных знаний и национальной культуры.
Отмеченное выше свидетельствует о том, что законопроект не отвечает общепринятым в мировой практике принципам организации рынка земель сельскохозяйственного назначения и в целом интересам народа Украины. Отечественное земельное законодательство в этой части должно быть приближено к западноевропейскому и, следовательно, однозначно направлено на утверждение в Украине сельскохозяйственного уклада фермерско-кооперативного, а не латифундистского типа.
Валерий Геец, академик НАНУ, профессор, д.э.н., директор ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"
Любовь Молдаван, профессор, д.э.н., главный научный сотрудник ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"
Елена Бородина, член-корреспондент НАНУ, профессор, д.э.н., завотделом экономики и политики аграрных преобразований ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"
Юрий Лупенко, академик НААНУ, профессор, д.э.н., директор ННЦ "Институт аграрной экономики"
Владимир Юрчишин, академик НААНУ, профессор, д.э.н., советник Президиума НААНУ
Василий Андрийчук, академик НАНУ, д.э.н., профессор кафедры экономики и менеджмента агробизнеса в КНЭУ им. В.Гетьмана
Тамара Осташко, член-корреспондент НААНУ, д.э.н., завотделом секторальных прогнозов и конъюнктуры рынков ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"
Игорь Прокопа, член-корреспондент НААНУ, профессор, д.э.н., главный научный сотрудник ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"
Ольга Попова, профессор, д.э.н., главный научный сотрудник ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"
Виталий Зиновчук, профессор, д.э.н., директор Научно-инновационного института экономики и агробизнеса
Павел Кулинич, профессор, д.ю.н., завотделом проблем аграрного, земельного и экологического права Института государства и права HAHУ
Елена Шубравская, профессор, д.э.н., завотделом форм и методов хозяйствования в агропродовольственном комплексе ГУ "Институт экономики и прогнозирования НАНУ"