Что нужно сделать, чтобы Украина не превратилась в несостоявшееся государство в условиях оккупации Донбасса и постоянных военных действий
Недавние события на Донбассе (а именно - усиление позиций террористов вследствие открытой агрессии регулярной российской армии) поставили перед украинским обществом критический вопрос: как может выживать и развиваться страна в условиях фактической оккупации значительной части территории, а также военных действий или продолжительной нестабильности сродни ситуации в Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии. Действительно, все предыдущие предположения украинских властей, а также международных финансовых организаций (например МВФ) подразумевали довольно быструю стабилизацию ситуации и исключали присутствие российских регулярных войск на территории Украины. При таком сценарии можно было ожидать, что украинская армия завершит антитеррористическую операцию в течение нескольких месяцев, и до конца августа ситуация развивалась именно в этом ключе.
Однако все изменилось буквально за несколько дней, и теперь мы говорим об угрозе долгосрочной войны с Россией с минимальными шансами взять ситуацию в Донецкой и Луганской областях под контроль в ближайшее время. Другими словами, страна получила "постоянно гниющую рану" на теле ее экономики. Это будет медленно ее убивать, с очень небольшими шансами на предотвращение тлеющего конфликта. Имеется в виду, что не только военные расходы будут съедать большую часть государственного бюджета, не нужно также забывать о субсидиях для региона, который не будет платить налоги, о буме контрабанды и поставке наркотиков через нашу территорию (из-за отсутствия границы, механизма контроля, рычагов влияния). Украинское общество сталкивается с невероятным вызовом - как начать развиваться в таких чрезвычайно сложных условиях.
Наверняка в сложившейся ситуации не существует панацеи. Но нижеприведенные действия, которые мы предлагаем осуществить как можно быстрее, могут помочь Украине избежать участи несостоявшегося государства (от англ. failed state).
1. Распределение
военных расходов
Так как в этот конфликт очень серьезно и глубоко вовлечена Россия, у Украины небольшие шансы на быструю победу. Основным уязвимым местом в сопротивлении российской агрессии является жесточайший дефицит ресурсов на нашей стороне. Украинские военные расходы составляли менее 2 млрд долл. в 2013 г. (приблизительно 1% ВВП), в то время как Россия потратила на эти цели более 70 млрд долл. В этом году на отечественные Вооруженные силы планируется потратить 1,3% ВВП, что все равно чрезвычайно мало для хотя бы относительной сопоставимости с ресурсами российской армии. При дальнейшем увеличении военных расходов они станут слишком тяжким бременем для экономики.
Следовательно, ключевой вопрос: как увеличить мультипликатор оборонных затрат? Очевидно, что Киев остро нуждается в помощи Запада для финансирования армии. Например, страны НАТО готовы потратить не менее 2% своего ВВП на вооруженные силы. И хотя участие каждой страны может быть относительно небольшим, совместные ресурсы огромны в абсолютном выражении. Объединенные оборонные расходы всех стран НАТО в 2013-м составили 1,02 трлн долл., это более половины ВВП России. В прошлом году в странах НАТО насчитывалось 3,37 млн военнослужащих, тогда как у России - около 766 тыс. Таким образом, при условии вступления в НАТО Украина увеличит расходы на армию до 2% ВВП, но в обмен на существенную военную протекцию.
На нынешнем этапе страны НАТО не изъявляют большого желания оказать Украине военную помощь в виде ввода войск, так как такой шаг может вызвать новую волну эскалации, но поставка альянсом военной техники и боеприпасов очень значима для Киева. Учитывая то, каким медлительным и, по-видимому, коррумпированным является Минобороны Украины, передача иностранной помощи в сопровождении авторитетных международных организаций и представителей гражданского общества может быть хорошей идеей.
На этом фоне сообщения, озвученные в ходе саммита НАТО в Уэльсе, являются оптимистичными для Украины. Было объявлено о создании целевых трастовых фондов (поддержка осуществляется под надзором доноров), а также обещаны поставки боеприпасов и военной техники. Если эти намерения будут реализованы, Украина будет в состоянии оказывать долгосрочное сопротивление для предотвращения дальнейшей оккупации своей территории.
2. Сокращение штата сотрудников правоохранительных органов
Помимо юридических нюансов реформы правоохранительных органов, масштабное сокращение милиции является одним из главных препятствий процесса реформирования. В украинских правоохранительных органах работают около 250 тыс. милиционеров - это слишком много. В Украине на каждые 100 тыс. населения приходится 373 полицейских по сравнению с 292 - в развитых странах. В органах прокуратуры картина еще более мрачная: соответствующие показатели составляют 34 в Украине против 9 в развитых странах. Подавляющее большинство представителей правоохранительных органов имеют незначительную зарплату, но из-за своей численности и всевозможных льгот они "съедают" 7,8% госбюджета (в развитых странах этот показатель составляет около 4%).
В то же время они наделены значительными полномочиями, являясь специалистами в применении силы. Стоит отметить, что слепое следование грузинскому опыту (увольнение одним махом нескольких десятков или сотен тысяч хорошо владеющих оружием силовиков) несет значительные риски для простых граждан - многие из уволенных милиционеров могут быть вовлечены в преступную антиукраинскую деятельность.
В контексте войны эта проблема может быть решена иначе. Вместо мобилизации новых солдат в армию власти должны перераспределять служащих в милиции в ряды Национальной гвардии (после прохождения необходимого отбора), в то же время постепенно сокращая штат правоохранительных органов. При условии внешней финансовой поддержки эта реформа не приведет к значительному росту социальной напряженности, и власти получат возможность реконструкции правоохранительной системы.
3. Аутсорсинг
судебной системы
Все улучшения в инвестиционной среде, защите прав собственности и снижении регуляторного давления зависят от успеха судебной реформы. Общество не доверяет судебной власти, а судьи мало заботятся об имидже "справедливых арбитров". В общих чертах, эта ветвь власти не выполняет свои прямые обязанности. В этом контексте без восстановления доверия к судебной системе в кратчайшие сроки любые реформы обречены на провал.
Очевидно, что нужны нестандартные решения. Среди обсуждаемых идей одна из самых популярных - это создание системы ротации иностранных судей, которые будут вести судебные разбирательства в соответствии с законодательством Украины. Это может показаться радикальным решением, но в сложившихся обстоятельствах у нас просто нет времени на реализацию долгосрочной судебной реформы. Украинцы доверяют иностранным судьям (в противном случае предприниматели не решали бы конфликты в международных судах, а рядовые граждане не обращались бы в Европейский суд по правам человека). Поэтому аутсорсинг судебного процесса с привлечением авторитетных зарубежных судей может дать старт обновлению судебной системы в контексте войны.
4. Усиление защиты беднейших слоев населения
Другим важным препятствием для быстрого реформирования экономической системы является наш социалистический подход к защите малоимущих. Категориальные льготы (то есть основанные на социальном статусе) являются рудиментом советских времен, дающим зеленый свет для гигантских злоупотреблений государственными средствами. Недостатки системы отражаются в прогрессивной зависимости льгот от дохода, другими словами, чем больше вы заработаете, тем больше привилегий и социальной помощи получите от правительства. Недавнее исследование показало, что из 40 млрд грн, потраченных на социальную помощь в 2011 г. (что в четыре раза превышает объем расходов на Вооруженные силы), только треть была распределена среди малоимущих (самые бедные 20% населения).
Распределение помощи в Украине и несправедливо, и неэффективно. Главный принцип реформ этой сферы должен быть простым: получатель поддержки от государства должен показать, что не имеет других источников дохода, а сам доход действительно является низким.
Это правило должно быть универсальным для ветеранов, чернобыльцев, получателей пособия при рождении ребенка и т.д. Кроме того, очень важно обеспечить правильную коммуникацию таких реформ, то есть объяснить людям, что проверка уровня финансового благосостояния необходима для минимизации злоупотреблений, а социальная помощь поступает действительно в ней нуждающимся. По сути, проведение элементарной проверки уровня финансового благосостояния домохозяйств позволит защитить самое бедное население (поднять сумму социальной помощи) без увеличения расходов бюджета, то есть только за счет перераспределения средств.
Далее, если система социальной помощи будет основываться на оценке реальных нужд (не по категориям), станут "явными" многие коррумпированные схемы и в других секторах (например энергетическом), реализовать реформы в которых станет гораздо проще.
Очевидно, что описанные шаги не сделают Украину процветающей страной в краткосрочной перспективе - жизненно необходимы и дальнейшие реформы. Чтобы выжить, страна нуждается в ресурсах для создания эффективной системы обороны. В ходе активной войны и экономического спада параметры для поиска ресурсов ограничены. Украина остро нуждается в помощи из-за рубежа, но это не означает, что страна не может сократить потери и стимулировать рост экономики. Мы должны сделать свою "домашнюю работу" (изменить принципы социальной помощи, создать справедливую судебную систему, реформировать органы правопорядка и т.д.). В противном случае перспектива возникновения большого несостоявшегося государства в центре Европы - вполне реальна.
*В редколлегию VoxUkraine входят:
Елена Белан - главный экономист Dragon Capital, Юрий Городниченко - профессор экономики Калифорнийского университета, Тимофей Милованов - профессор экономики Питсбургского университета, Дмитрий Сологуб - начальник отдела анализа и исследований "Райффайзен Банка Аваль", Владимир Билоткач - старший преподаватель экономики в бизнес-школе при Ньюкаслском университете, Дмитрий Боярчук - директор "CASE-Украина", Вероника Мовчан - научный директор ИЭИПК, Александр Талавера - доцент Школы менеджмента при Шеффилдском университете.