По данным Министерства экономического развития и торговли, для реконструкции и развития инфраструктуры Украине необходимо минимум 8 млрд долл. ежегодно. Одним из эффективных способов реализации инвестиционных проектов может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), однако, несмотря на множество досужих разговоров на эту тему, развивается оно крайне медленно, количество реализованных проектов минимально, а их эффективность - низкая. Эксперты Всемирного банка, по просьбе Минэкономразвития, проанализировали сферу ГЧП в Украине и разработали соответствующие рекомендации для ее совершенствования. Работы предстоит много, но шанс выстроить действительно эффективную систему есть.
Действующие в нашей стране механизмы, как институциональные, так и правовые, не способствуют привлечению международных инвестиций. Подходы к отбору проектов в Украине далеки от лучших мировых практик. По мнению экспертов Всемирного банка, метод реализации проекта вторичен, изначально должны определяться сама его ценность для общества и эффективность, а уже потом с учетом возможных фискальных рисков - форма реализации. И ГЧП рассматривается лишь как один из многих вариантов. В Украине все происходит с точностью до наоборот - инициаторы создают проекты, с самого начала ориентируясь на источники финансирования, аргументируя не важность самого проекта, а необходимость его финансирования за счет выбранных ими источников. Как правило, итоговая эффективность реализации таких проектов невысока, в отличие от коррупционных рисков. А такие риски возрастают и благодаря правовой неоднозначности в сфере государственных инвестиций.
"Фактически в Украине существуют три пути реализации инвестиционных проектов - традиционное государственное инвестирование, государственно-частное партнерство и концессии. Каждый из этих путей регулируется разными процедурами и законодательством. Условия подготовки проектов под каждый из этих типов финансирования, как и государственные институты, их оценивающие, тоже разные. Средств оценки целесообразности реализации проектов нет", - рассказала консультант команды экспертов Всемирного банка Ирина Запатрина.
Если посмотреть на количество уже реализованных проектов, то свыше 200 из них окажутся концессионными и только два - проектами государственно-частного партнерства. Это связано с тем, что концессионное законодательство предлагает авторам проектов более простой способ их подготовки и упрощенную систему оценивания. Естественно, при наличии двух путей - простого и сложного выбор практически очевиден, особенно если проект изначально создан лишь ради "освоения"госсредств или привлечения к его реализации "своих" компаний.
Подтверждают неэффективность такого подхода результаты, за оценку которых, к слову, редко кто берется, кроме иностранных экспертов. По данным специалистов Всемирного банка, все реализованные проекты осуществлялись только украинскими компаниями, международные инвестиции не привлекались, оставив за бортом и прогрессивные технологии, и знания. Более того, ни один из них не предусматривал какой-либо существенной модернизации или строительства новых объектов инфраструктуры, а значит, и их ценность для государства незначительна, учитывая существующие потребности.
Одной из первоочередных задач должна стать именно гармонизация концессионного законодательства с Законом
"О государственно-частном партнерстве". Кстати, оба ныне реализуемых проекта государственно-частного партнерства касаются модернизации систем теплоснабжения и могли бы стать типовыми для многих маленьких городов, если бы сфера ГЧП начала развиваться. Но пока нечистым на руку чиновникам и бизнесу куда выгоднее использовать себе во благо пробелы в законах о концессии.
Свыше 20% всех инвестиционных проектов инициированы частными компаниями, и схемы их шиты белыми нитками. В худшем случае государство финансирует проекты из госбюджета, в лучшем - компания самостоятельно получает коммерческий заем (в том числе в собственном банке), а правительство обеспечивает его государственными гарантиями. При этом сами проекты далеко не всегда ориентированы на общественный интерес. Эксперты Всемирного банка, проанализировав их, обнаружили и выращивание грибов, и строительство сети магазинов, и разведение рыбы, и модернизацию нефтепереработки за государственный счет или под госгарантии. Конечно, любой из этих проектов является коммерческим и даже в случае успешной реализации выгоден будет не столько обществу, сколько собственникам этих бизнесов. Эксперты отмечают, что по сей день правительство считает проект успешным, если все его финансовые условия были выполнены, и оценивает проекты также только с этой точки зрения. Процедуры, которая предполагала бы оценку эффективности собственно проекта, его необходимость, нет.
Единого органа, который бы занимался инвестиционными вопросами в Украине, тоже нет, что лишь усугубляет ситуацию. Без стратегического планирования экономического развития как Украины в целом, так и ее регионов определять приоритетные проекты для реализации сложно. Часты случаи дублирующего финансирования, когда одновременно реализуются несколько проектов, преследующих достижение одних и тех же целей. Минэкономразвития смогло консолидировать в одном департаменте подразделения, отвечающие как за ГЧП, так и за традиционные государственные инвестиции, но это лишь один шаг из многих, так как в процессе должны принимать участие и местные власти, и Министерство финансов. Последнее должно взять на себя роль оценщика рисков инвестиционных проектов, но на данный момент от этих процессов отстранено. Минфин не уполномочен принимать окончательное решение ни по проектам ГЧП, ни по концессиям, хотя именно на его плечи в конечном итоге ляжет груз рисков, если проекты окажутся провальными.
"Принимая во внимание ситуацию с госдолгом, Украина имеет определенные фискальные ограничения, а инфраструктурные потребности огромны. При этом ГЧП-проекты часто провоцируют нежелательные фискальные риски. Использование унифицированного подхода к оценке инвестпроектов позволяет избежать политических рисков, когда выбор метода реализации был продиктован не объективным анализом, а какими-то другими причинами. Единый подход позволяет минимизировать фискальные риски - основную проблему в этой сфере. Если проект с самого начало классифицирован как ГЧП или государственная инвестиция, альтернативные пути его финансирования даже не рассматриваются. В то же время ГЧП несет потенциальные потери для бюджета и может влиять на рост государственного долга", - объяснила руководитель команды экспертов Всемирного банка, проводившей исследование, Наталия Билецкая.
Реализация инвестиционных проектов, кроме прочего, требует квалифицированных кадров. Их нехватка особо отмечается в регионах, где даже на этапах подготовки проектной документации у их инициаторов возникает масса проблем. Однако не так страшен дефицит специалистов, как их текучесть. Международные партнеры регулярно проводят обучение украинских специалистов, однако потом обнаруживают, что повысившие свою квалификацию чиновники просто переходят на работу в частный сектор. Из 25 участников последней обучающей программы Всемирного банка половина уже спустя шесть месяцев сменила место работы. От этого страдает как подготовка новых проектов, так и реализация текущих - новым сотрудникам нужно время для изучения сути, документации, особенностей реализации проекта.
Ключевой вопрос государственных инвестиций - это их эффективность, способность правительства поддерживать одинаковый уровень государственного инвестирования. Министерство экономического развития и торговли с момента окончания исследования (август 2015-го) существенно продвинулось в решении обозначенных экспертами ВБ проблем, усовершенствовав правовое регулирование сферы госинвестиций, в частности подходы к отбору инвестиционных проектов, включенных уже в госбюджет 2016 г. Из 38 поданных проектов действительно качественными оказались 18. Из них десять, по рекомендациям комиссии, были включены в бюджет, а для восьми предложено применение других форм финансирования. Однако это лишь начало необходимых структурных изменений в сфере государственного инвестирования.
В частности, эксперты Всемирного банка рекомендуют начать реформирование сферы с создания Национального плана развития инфраструктуры (минимум на десять лет) и определить вероятные источники его финансирования. Это позволит чиновникам правильно оценивать приоритетность проектов, подбирать оптимальные формы сотрудничества государства.
Также необходимо согласовать законодательство о государственно-частном партнерстве, чтобы устранить коррупционную составляющую и унифицировать процедуры отбора и контроля проектов. Вообще, по мнению экспертов, и подготовка проектной документации, и экономическая оценка проектов, и их отбор должны проходить по единому шаблону. Также должен быть разработан типовой договор государственно-частного партнерства, в котором нужно четко обозначить проблемы, которые могут возникнуть в процессе реализации, и возможности рефинансирования. Тормозят реформирование ГЧП и отсутствие четких правил оценки активов, некачественная оценка фискальных рисков, неконкретные договорные обязательства и финансовая непрозрачность процессов.
Смысл партнерства государства и бизнеса - в социальном или экономическом развитии страны или хотя бы отдельно взятого региона. Средства должны инвестироваться лишь в действительно актуальные, необходимые объекты с длительным сроком эксплуатации, представляющие интерес для государства, а не для частных партнеров. Пока заинтересованность в изменении ситуации проявляет лишь Министерство экономразвития. Этого мало, ведь непосредственное участие в процессах принимают Кабинет министров, Минфин, Фонд госимущества, Министерство регионального развития, Минэнерго, органы местного самоуправления. Успех реформы этой сферы зависит, по сути, от скоординированных действий всех участников, а главное, от желания менять устоявшуюся систему работы.