Украинские власти без устали говорят о поиске внешнего финансирования, привлечении средств доноров, реформах по улучшению регуляторной среды и бизнес-климата ради притока инвестиций в страну.
Правда, результатами декларации подтверждаются редко, последний транш МВФ Украина получила год назад, остальные инвесторы, ориентируясь на позицию кредитора последней инстанции, тоже взяли паузу. Давать Украине деньги под "честное комсомольское" и псевдореформы уже никто не хочет, тем более что результативность использования этих средств крайне низка. И если с траншами МВФ все относительно просто, они в полном объеме оседают в золотовалютных резервах НБУ, то с осваиванием остальной международной финансовой помощи масса проблем. По сути, даже то немногое, что получаем, мы не можем потратить с умом. Объем инвестиционного портфеля Всемирного банка, например, составляет 2,6 млрд долл., а объем неиспользованных на сегодняшний день средств - 2,2 млрд. И эта крайняя неэффективность заставляет наших доноров задумываться о дальнейшей целесообразности сотрудничества со столь неэффективным заемщиком. А нас - размышлять над тем, почему страной и экономикой управляют люди, неспособные не то что заработать, потратить с умом.
Откусить - не проглотить
В 2012 г. Украина завершила реализацию обширного инвестиционного проект под кураторством Министерства социальной политики. Одним из его компонентов было создание базы получателей социальных выплат. Систему создали, но вместо общегосударственного сквозного реестра сделали множество локальных региональных баз. Автоматического сведения и обобщения данных из районов в областях, а из областей - в центре реализаторы не предусмотрели. Причина, по словам экспертов Всемирного банка, была в неготовности Минсоцполитики довести дело до конца, преодолеть законодательные барьеры, изменить устаревшие информационные протоколы, требования безопасности, решить все технические вопросы.
Следующий проект, уже 2014 г., должен был устранить эти недоработки, но успехи оказались лишь частичными - законодательные преграды устранили, а вот техническую реализацию спустили на тормозах, и единая база все еще остается мечтой не то самих льготников, не то кредиторов, в очередной раз выделивших на это средства.
Когда начался конфликт на Востоке, Украина оказалась на грани социальной катастрофы - тысячи семей оставили свои дома в поисках мирной жизни, а информация о них так и осталась в районных базах данных - недоступная, неизвлекаемая и ненужная. Отсутствие общегосударственной информационной системы фактически и стало причиной тех многочисленных проблем, с которыми столкнулись переселенцы. И перемещение этих людей, и их доступ к социальным выплатам можно было бы организовать в считанные дни, если бы система была и работала. И мы бы обошлись без массы ведомственных приказов и инструкций, толп недовольных обездоленных людей, постыдной верификации, сложных механизмов контроля, лишнего вице-премьера и целого министерства.
Международные организации, желающие помочь пострадавшим от конфликта украинцам, буквально не могли поверить, что в нашей стране нет такой единой базы. В Бангладеш и Афганистане есть, а в европейской и цивилизованной Украине - нет. Хотя два кредита на ее создание были освоены.
Это только один из массы примеров того, как власти в центре и на местах не могут реализовать проекты даже при наличии денег, четко поставленных задачах и технической помощи международных экспертов.
"Иногда у меня складывается такое печальное впечатление, что проекты Всемирного банка в Украине больше всего нужны Всемирному банку. А ведь мы на них фактически не зарабатываем, инвестиции в Украину не являются источником наших доходов. Более того, если проект не был реализован или был реализован не в полной мере, для нас это скорее убыток, ведь мы тратим на подготовку проектов собственные средства, которые Украина не должна нам возвращать. Эти услуги в стоимость займа не входят, и команда, которая тратит силы на разработку и супервизию какого-то нереализованного или неэффективного проекта, могла бы те же усилия направить на решение других, не менее актуальных, задач", - рассказала ZN.UA старший менеджер портфеля проектов Всемирного банка (ВБ) в Украине Клавдия Максименко.
К нашему счастью, закрытие проектов, финансируемых международными организациями, - это исключительные случаи. Большинство начинаний международные кредиторы вместе с украинскими исполнителями стараются довести до конца. Правда, многие из них достигают своих целей лишь частично, а из-за массы проблем их реализация зачастую существенно затягивается. Например, в текущем году ВБ завершил в Украине два проекта в энергетической сфере на 160 и 200 млн долл. Оба были рассчитаны на 5–6 лет, а реализованы один - в течение 8 лет, другой - 11. Для понимания, плата за резервирование донорских средств в среднем составляет 8 млн долл. в год. Да, по сравнению с общим объемом портфеля Всемирного банка - это незначительная сумма, но для украинского бюджета это существенные траты, и чем дольше мы реализуем тот или иной проект, тем больше за него платим. И если результат далек от идеала, то платим в итоге не за реальные достижения, а за галочку в графе о выполнении задачи.
Бюрократизация на марше
Кредитный аппетит украинских властей существенно превышает их исполнительный потенциал. Взять кредиты хотят все, могут далеко не многие, реализуют качественно и вовремя - единицы.
"Неспособность Украины освоить предоставленные ей средства - глобальная проблема, с которой сталкиваются все ее основные кредиторы, не только Всемирный банк. На донорских встречах мы видим, что с этими же проблемами сталкиваются и Европейский банк реконструкции и развития, и Европейский инвестиционный банк, и KfW, - объясняет Клавдия Максименко. - Опыт реализации аналогичных проектов в других странах показывает, что их можно реализовать и в Украине, но практика, к сожалению, убеждает в обратном. Частично эти проблемы связаны с тем, что украинская бюрократическая система очень зарегулирована и замкнута в себе, все до малейших шагов описано в законодательстве, а любое внесение в него изменений - длительный и трудоемкий процесс. Гибкость в принятии решений властями отсутствует, а переговоры, как правило, заканчиваются убеждением народных депутатов в том, что необходимые изменения не повлияют на их бизнес-интересы".
Кроме того, по словам эксперта, существуют отличия в правилах международных организаций и украинского законодательства, и, несмотря на верховенство международных договоров, в Украине они редко превалируют над национальным законодательством. Абсурд, но в каждом конкретном случае международным кредиторам нужно доказывать эту очевидную истину, тратя как время, так и силы. А ведь речь идет об инвестициях - средствах, предоставляемых стране, госбюджету на очень выгодных условиях. И от других средств госбюджета они отличаются лишь усиленным контролем над их целевым использованием. Так вот именно ради этого контроля, например, при проведении закупок Всемирный банк использует свои собственные правила и процедуры, а не украинские. Однако необходимость этого каждый раз нужно доказывать украинской стороне, которая в первую очередь должна быть заинтересована в контроле над использованием кредита, за который в итоге будет платить. Это же справедливо в отношении отдельных международных требований к аудиту или финансовому управлению.
Еще одной возникшей в последнее время проблемой является требование, обязывающее победившие на тендерах иностранные компании, которые будут работать в Украине дольше шести месяцев, открывать тут свои представительства. Во-первых, требование это ничем не обосновано, ранее его не было, и прецедентов, указывающих на необходимость этой меры, кредиторы также не помнят. Во-вторых, для любой компании это дополнительные затраты на содержание офиса и персонала. Более того, открыв представительство в Украине, фирма все свои расчеты должна производить в гривне, что влечет за собой определенные издержки при конвертации валют. И, естественно, эти затраты включаются в стоимость услуг этих компаний.
Инициатором новшества, оказывается, выступила украинская фискальная служба, а требует она этого от иностранных компаний в своих легендарных письмах-разъяснениях. По сути, это произвол и дискриминация иностранных подрядчиков, отбивающие у них всяческое желание сотрудничать с Украиной. И эту норму можно было бы оправдать поддержкой отечественного бизнеса, открывающей широкие возможности для украинских подрядчиков. Но международные эксперты не без сожаления отмечают, что даже кристально чистые украинские фирмы, а таких не густо, крайне редко проходят квалификацию и получают возможность участия в реализации проектов. В итоге при незначительном дефиците кредиторов мы имеем серьезный дефицит исполнителей.
Впрочем, дойти до реализации проекта в Украине - это уже половина успеха, большинство проблем возникает еще на этапе планирования. Министерства, которые должны лишь устанавливать правила игры в курируемых ими сферах, хотят принимать в этих играх активное участие, создавая массу бюрократических преград. Составление технического задания в Украине равноценно по объему и трудозатратам написанию докторской диссертации. Даже опытные чиновники, умеющие быстро и качественно работать, не всегда могут справиться с этой задачей. Естественно, когда речь заходит о бюрократах рангом ниже - из местных администраций, ситуация усугубляется еще больше. При этом многие инвестиционные проекты требуют участия нескольких ведомств, что еще больше усложняет ситуацию.
"Потребности регионов огромны - проблемы с канализацией, водоочисткой, инфраструктурой. При этом они не знают, как им оформить проект, как написать техническое обоснование, показать источники возвращения кредита для того, чтобы получить средства на эти нужды. Но даже если им кто-то, например, региональное агентство, поможет с составлением инвестиционного проекта, возникают проблемы с его реализацией. Прежде всего, речь идет о коррупции, - рассказала ZN.UA руководитель департамента международной помощи Министерства экономического развития и торговли Елена Трегуб. - Я вернулась из Одесской области с показательным примером. Был получен грант на восстановление ротонды. Практически половина средств пошла на… зарплату руководителю проекта по ее реконструкции, который по совместительству является начальником управления в местной администрации. То есть чиновник сознательно создал для себя дополнительную должность, назначил сам себе зарплату, и все - на грантовые средства. Таких примеров нецелевого или неэффективного использования средств, к сожалению, множество. Естественно, их видят и наши международные партнеры, делая соответствующие выводы и не спеша с выделением средств на новые проекты".
Всемирный банк также отмечает низкий уровень подготовки именно на местах - один из проектов тепломодернизации недавно был реструктуризирован, так как эксперты организации увидели, что города-участники просто не в состоянии качественно подготовить документацию для его реализации.
Подготовка документов действительно трудоемка, содержит специфическую терминологию, требует определенной квалификации. Впрочем, по словам Елены Трегуб, даже при получении грантовой помощи, для выделения которой достаточно лишь заполнить бланки, у украинских чиновников возникают проблемы - они не знают, что нужно вписать в графы, не понимают формулировок.
Иногда международные организации предоставляют дополнительную техническую помощь Украине, внедряя в команду своих экспертов, но, учитывая масштабы инвестиционных потребностей нашей страны, курировать каждый проект иностранные специалисты физически не могут. Да и задача ли это кредиторов - реализовывать программы, на которые они выдают финансирование?
Украинское правительство же брать ситуацию в свои руки не спешит. На центральном уровне координатором всех этих процессов является соответствующий департамент Минэкономразвития. Но он обслуживает крупных бенефициаров - министерства и национальные агентства, консультируя и помогая им получить средства. Регионы и местные администрации все еще предоставлены сами себе. Да, там есть агентства регионального развития, инвестиционные департаменты, но эффективность оставляет желать лучшего, ведь работают в них местные чиновники без опыта. Централизованную поддержку местным властям в получении и реализации инвестиционных проектов государство не оказывает. Редкие курсы повышения квалификации и тренинги, организуемые международными организациями, малоэффективны из-за высокой текучки кадров. Из десятков обучившихся лишь единицы продолжают работать на своих должностях в последующие несколько лет.
***
В лучшие времена Украина в год успевала освоить порядка 30–40% от всего своего инвестиционного портфеля. Сейчас - менее 10%. И это в период, когда инвестиционные потребности государства выросли в разы из-за военного конфликта и экономического кризиса. Ведь ценность этой помощи не столько в недорогих кредитах (которые еще поди получи), сколько в инициативах, в действительно нужных украинцам проектах, повышающих качество жизни, но, увы, не относящихся к реальным приоритетам украинской власти. Если их не реализуют в рамках международных программ, их, вероятнее всего, вообще не реализуют.
Несмотря на то, что проблемы с осваиванием донорской помощи были всегда и, по сути, только усугублялись, правительство обеспокоилось текущим положением вещей лишь недавно. А выразилась эта обеспокоенность аж в создании двух рабочих групп: одна будет заниматься кредитным портфелем Украины, вторая - координацией всей внешней помощи. Примечательно, что международные партнеры в один голос твердят, что главная беда - даже не коррупция, а зарегулированность законодательства, избыток норм, порядков и инструкций. И это во времена повальной дерегуляции, которая является приоритетом каждого нового правительства. Остается надеяться, что рабочие группы сконцентрируются именно на этом направлении, а старая украинская поговорка "хочешь похоронить инициативу - создай рабочую группу" на этот раз не подтвердится.