С начала полномасштабного вторжения России Европейский Союз стал нашим крупнейшим донором. Сумма обязательств коллективных институтов ЕС и его стран-членов по поддержке Украины по состоянию на 30 июня 2024 года достигла 160,5 млрд евро, в том числе 84,3 млрд — финансовой и 65,9 млрд евро — военной поддержки (см. табл.). Общая сумма международных двусторонних обязательств по предоставлению помощи Украине достигла 300,3 млрд евро с долей ЕС и его государств-членов в этих обязательствах на уровне 53,5%.
Общая сумма фактически выделенной помощи от двусторонних доноров — 199,9 млрд евро — отставала на 100,4 млрд евро от суммы указанных обязательств. Коллективные институты ЕС и страны-члены с начала большой войны направили в Украину 93,9 млрд евро помощи всех видов. При этом финансовая помощь составляет 46,3%, а военная — 44,1% общей суммы помощи.
Среди отдельных стран лидерами по предоставлению финансовой, военной и гуманитарной помощи Украине стали США (98,4 млрд евро по сумме обязательств), Германия (24,8 млрд), Великобритания (16,9 млрд), Япония (12,4 млрд), Нидерланды (11,7 млрд), Швеция (11 млрд), Дания (10,1 млрд), Канада (8,2 млрд евро). При этом наибольшие объемы военной помощи предоставили США, Германия, Великобритания, Дания и Нидерланды (см. рис.).
Среди последних решений доноров следует отметить решение Конгресса США от апреля 2024 года о пакете поддержки на сумму 61 млрд долл., включая 7,8 млрд долл. бюджетной поддержки. Европейский совет в мае 2024-го одобрил решение передать Украине доходы от замороженных активов России объемом 3 млрд евро. Перед этим 27 февраля 2024 года Европарламент одобрил решение о новом механизме поддержки — Ukraine Facility (Украинском фонде) в сумме 50 млрд евро на 2024–2027 годы.
Можно ожидать, что в 2024 году из Украинского фонда будет выделено 16 млрд евро общих ассигнований в форме займов и грантов. М.Эмерсон из Центра исследований европейской политики оценил, что если бы Украина была полноправным членом ЕС, то чистое финансирование нашей страны из фондов солидарности Евросоюза достигало бы 18,9 млрд евро в год. То есть уже сейчас Украина получает от ЕС финансовую помощь, сопоставимую со статусом нового члена этого сообщества.
Но в 2026–2027 годах финансовый потенциал Украинского фонда существенно уменьшится вследствие использования его большей части в 2024–2025 годах. Если допустить, что выплаты из Фонда составят 16 млрд евро в 2024 году и 13 млрд евро в 2025-м, то в 2026–2027 годах Украина сможет получать только 10–11 млрд евро в год.
При этом Украина будет нуждаться в масштабном финансировании на восстановление и модернизацию поврежденных агрессором активов и внедрение институциональных реформ, необходимых для получения членства в ЕС. Специалисты Всемирного банка, правительства и Еврокомиссии оценили потребности Украины в финансировании восстановления и реконструкции на уровне 486 млрд долл. в течение десяти лет. То есть потребности нашей страны в финансировании составят приблизительно 44 млрд евро в год.
К сожалению, существующие на сегодняшний день механизмы международной поддержки Украины не гарантируют надлежащий уровень финансирования восстановления национальной экономики и имплементации стандартов ЕС в период после 2025 года.
То есть Украина как кандидат на вступление в ЕС и страна, пострадавшая от вооруженной агрессии, объективно будет нуждаться в дополнительном внешнем финансировании от ЕС и других доноров относительно тех объемов, которые предусмотрены для Украинского фонда и воплощены в других обязательствах доноров.
Что касается финансовой помощи от Евросоюза, то сложности ее увеличения связаны с тем, что параметры среднесрочной фискальной рамки ЕС на 2024–2027 годы уже определены. Но некоторое пространство для финансовых маневров появится в 2026-м, когда Еврокомиссия прекратит привлечение займов на рынке для антиковидного фонда Recovery and Resilience Facility и сможет заимствовать больше средств на потребности Украины.
Позитивом является то, что лидеры «Большой семерки» на саммите в Италии в июне объявили о своем намерении предоставить Украине кредит на общую сумму 50 млрд долл. В совместном коммюнике членов G7 отмечается, что помощь будет предоставляться в форме «ускоренного займа от чрезвычайных доходов (ERA) и погашаться из будущих потоков поступлений от замороженных российских суверенных активов». План G7, по сути, предполагает предоставление Украине аванса как кредита, который, тем не менее, в Украину будет поступать в форме грантов, а не кредитов.
Финансовый план G7 может стать хорошим инструментом для поддержки устойчивости экономики Украины во время войны и частью усилий по ее поствоенному восстановлению. Но детали плана G7 пока обсуждаются, поэтому оценить его адекватность и долгосрочную устойчивость довольно сложно.
С точки зрения потребностей нашей страны, реализация плана G7 не отменяет необходимости в активной поддержке Украины со стороны ЕС для ускорения экономического восстановления и институциональных реформ. Помощь Украине в размере 50 млрд долл., обеспеченная доходами от российских активов, очевидно, будет покрывать только часть ее военных и экономических потребностей в течение двух лет. Но в продолжительной перспективе этих доходов будет недостаточно для компенсации всех расходов, связанных с войной.
После окончания войны на межнациональном уровне и уровне отдельных юрисдикций обязательно должен быть решен вопрос о взыскании репараций с России на восстановление Украины. Одной из форм таких репараций должна стать конфискация замороженных российских активов. В таком случае непогашенные кредитные обязательства Украины, сформированные под будущие доходы от российских активов, частично будут покрываться репарациями от РФ.
Вместе с тем новый среднесрочный бюджет ЕС начиная с 2028 года должен был бы предусматривать формирование новых фондов для финансирования реконструкции Украины и распространение политики солидарности Евросоюза на Украину.
В этом контексте немало преимуществ, связанных с ускорением интеграции в Европейский Союз и весомой финансовой поддержкой страны-кандидата за счет фондов солидарности ЕС, предоставляет модель поэтапного присоединения (staged accession model). В предыдущей статье уже были показаны содержание и стадии процесса поэтапного присоединения.
Модель поэтапного присоединения на сегодняшний день является единственной целостной и структурированной разработкой, включающей в себя финансовые стимулы для быстрого продвижения страны-кандидата на пути к получению членства в ЕС. Но применение этих стимулов и включение Украины в политику солидарности ЕС возможны только в случае внесения методологически-организационных изменений в процесс расширения Евросоюза.
Модель поэтапного присоединения охватывает четкую структуру требований, стимулов и вознаграждений для страны-кандидата. Ее авторы отмечают, что внедрение модели не требует внесения радикальных изменений в разделы и кластеры нынешнего переговорного процесса.
В 2023 году авторы модели М.Эмерсон, С.Блокманс и другие обновили шаблон поэтапного присоединения для создания реальных шагов по его внедрению. Предложенная ими новая схема финансирования из фондов солидарности ЕС предусматривает, что кандидаты получают до 40% обычного финансирования страны-члена на этапе I, до 60% — на этапе II и 100% — на этапе III.
Материализация финансовых стимулов от ЕС будет зависеть в первую очередь от выполнения целевых показателей, желательно, количественных, которые будут фиксировать прогресс страны-кандидата в плоскости принятия законодательства Евросоюза и проведения необходимых реформ. Именно этот прогресс должен служить основой для выделения финансирования из фондов солидарности ЕС и активизации участия кандидата в коллективных институтах ЕС.
Эксперты Венского института (wiiw) справедливо указывали на то, что опыт стран Южной и Восточной Европы показал силу политики солидарности ЕС: новые страны-члены имели значительно более низкий уровень развития инфраструктуры и конкурентоспособности на время вступления в ЕС, но с тех пор они добились существенных сдвигов. Потребности Украины в части расширения и модернизации инфраструктуры, улучшения качества государственных услуг и человеческого капитала и прочего напоминают тогдашние потребности этих стран.
Европейский фонд регионального развития (ERDF), Фонд солидарности (CF), Европейский социальный фонд плюс (ESF+) и Фонд справедливого перехода (JTF) формируют принципы политики солидарности ЕС. Их цели охватывают повышение занятости, социальную интеграцию и гендерное равенство, развитие трансъевропейских путей, уменьшение региональных различий и усиление зеленого перехода. Среднесрочные бюджеты (на 2021–2027 годы) фондов солидарности ЕС следующие: ERDF — 215,2 млрд евро, ESF+ — 98 млрд, CF — 36,6 млрд и JTF — 19,2 млрд евро.
На сегодняшний день крупнейшим реципиентом средств из этих фондов является Польша, которую часто рассматривают как эталон для Украины, учитывая географическую и культурную близость двух стран и похожую численность населения. В период 2021–2027 годов Польше в целом будет выделено 75,5 млрд евро из фондов солидарности ЕС, включая 47,4 млрд из ERDF и 14,9 млрд из ESF+.
В контексте проблем Украины эксперты wiiw предлагают использовать ресурсы фонда ESF+ на повышение квалификации и переподготовку рабочей силы, на обеспечение интеграции ветеранов войны на рынке труда и реинтеграцию детей в национальную систему образования. Фонд ERDF мог бы финансировать программы уменьшения экономического неравенства в Украине и трансграничного сотрудничества. Фонд JTF следовало бы привлечь к программам повышения энергоэффективности зданий и социальным аспектам обеспечения жильем. Цели восстановления и экологической модернизации жилого сектора Украины подпадают под функционал фондов ERDF и ESF+.
Следовательно, практическая реализация модели поэтапного присоединения с открытием доступа к фондам солидарности ЕС позволила бы Украине воспользоваться финансовыми и институциональными преимуществами членства в ЕС еще в процессе ведения переговоров о вступлении. Внедрение этой модели должно было бы опираться на целостную систему количественных показателей результативности, достижение которых открывало бы доступ к фондам солидарности Евросоюза.
В 2026–2027 годах возникнет объективная необходимость во внесении дополнительных средств на поддержку Украины со стороны ЕС сверх финансовых возможностей Ukraine Facility. Проблематика финансовой поддержки нашей страны приобретет особую остроту и в 2028 году, когда истечет срок действия этого фонда и начнет действовать новый среднесрочный бюджет ЕС.
Потенциальные источники финансирования преодоления последствий войны в Украине и реализации реформ евроинтеграционного курса включают как репарации от России (конфискацию российских активов), так и внедрение целевых программ поддержки от ЕС, США, МФО, Канады и других доноров. Помощь Евросоюза на восстановление и реконструкцию Украины могла бы предоставляться через новосозданные или уже действующие фонды ЕС с распространением элементов политики солидарности ЕС на Украину.