Государственные долги и дефициты воюющей страны

В 2022–2023 годах экстраординарные условия функционирования государства и ведение военных действий на территории страны отобразились на показателях расходов бюджета, его дефицита и государственного долга. В 2022 году дефицит государственного бюджета Украины составил 17,6% ВВП, а в январе—апреле 2023-го — ориентировочно 14,3% ВВП.

Расходы сводного бюджета в 2022 году в реальном измерении выросли на 30,1% относительно 2021-го. При этом реальная сумма расходов на оборону увеличилась в семь раз по сравнению с 2021 годом, а расходов на общественный порядок и безопасность — вдвое. В структуре суммарных расходов доля финансирования обороны, безопасности и общественного порядка выросла почти втрое и достигла 52,4%.

В прошлом году дефицит сектора общего госуправления в Украине (16,7% ВВП) в разы превысил средние показатели развитых стран (4,3%) и стран с формирующимися рынками (5,3%). Такая ситуация контрастирует с предыдущими годами, когда у Украины были существенно меньшие объемы дефицита по сравнению со средними показателями для разных групп стран (см. рис. 1).

С начала военной агрессии России до конца 2022 года общий объем полученного Украиной финансирования от международных партнеров составил 31,2 млрд долл. США (см. табл. 1). В 2023 году можно ожидать внешнее финансирование бюджета в сумме от 37 до 41 млрд долл.

В составе доходов бюджета средства грантовой помощи доноров составляли 480 млрд грн в 2022 году и 225 млрд в январе—мае 2023-го. В текущем году наибольшим донором грантовой поддержки оставались США (219 млрд грн). Также в небольших объемах получена грантовая помощь от Германии, Испании, Финляндии, Ирландии, Швейцарии, Бельгии, Исландии.

Заемных средств из внешних источников в январе—мае 2023 года привлечено 498,6 млрд грн, в частности:

• 7,5 млрд евро — макрофинансовой помощи ЕС;
• 2 млрд СПЗ — кредита расширенного финансирования МВФ;
• 2,4 млрд кан. долл. — займа правительства Канады;
• 500 млн долл. — займа МБРР по проекту «Поддержка государственных расходов для обеспечения устойчивого управления в Украине»;
• 341,3 млн евро — займа Международной ассоциации развития.

Табл. 1. Заемное и грантовое финансирование бюджета с 24 февраля 2022 г. по 1 июня 2023 г., млрд долл. США

Источник: составлено автором по данным Минфина Украины.

Привлечение займов позволяло покрывать критические потребности страны в драматический период ее существования, но вместе с тем приводило к существенному наращиванию государственных долгов.

За 2022 год и четыре месяца 2023-го общая сумма государственного и гарантированного долга, выраженная в гривнях, увеличилась на 1,9 трлн грн, или на 70%. В апреле 2023 года величина долга достигла 4,54 трлн грн, или 124,3 млрд долл. Эта сумма эквивалентна 87,6% ВВП за 2022 год.

В 2022 году наиболее весомой составляющей прироста долга был прямой внешний долг, выросший на более чем 1 трлн грн, или на 79% (см. рис. 2). В то же время объем прямого внутреннего долга увеличился только на 0,3 трлн грн, или на 30,8%.

Вследствие чрезвычайных вызовов и кардинального снижения экономической деятельности во время войны состояние долговой устойчивости Украины неизбежно ухудшалось. Текущий уровень государственного долга относительно ВВП уже превысил предельный показатель для стран с формирующимися рынками на уровне 70% ВВП (см. рис. 3). В динамике размер государственного и гарантированного долга увеличился с 50,5% ВВП в конце 2021 года до 78,5% — в 2022 году и до 87,6% ВВП — в апреле 2023-го.

Относительно доходов бюджета государственный и гарантированный долг увеличился с 206% в 2021 году до 227,9% в 2022-м при том, что предельный уровень долга по этому показателю составляет 200%.

Основными причинами ухудшения долговой устойчивости Украины были увеличение бюджетного дефицита, драматическое снижение ВВП и значительная девальвация обменного курса.

Впрочем, существенные риски для долговой устойчивости Украины порождаются и несбалансированной структурой государственного долга. Так, в апреле 2023 года доля долговых обязательств, номинированных в гривне, составляла всего лишь 30,2% суммы долга. По сравнению с 2021-м эта доля долга уменьшилась почти на 7 п.п. Это свидетельствует о чрезвычайно высоком уровне валютных рисков структуры государственного долга.

Наряду с внешним кредитным финансированием бюджета заметным каналом наращивания государственного долга во время войны были и государственные гарантии. Объем накопленных государственных гарантий по кредитам в апреле 2023 года составил 336,6 млрд грн, или 9,2 млрд долл. Объем предоставленных правительством новых гарантий составлял 47,1 млрд грн в 2022 году и 11,9 млрд грн в январе—мае 2023-го.

При этом бенефициарами государственных гарантий были субъекты малого и среднего бизнеса по кредитам на портфельной основе, «Нафтогаз Украины», «Укргидроэнерго», Укрсиббанк, «Укрэнерго», «Укрпочта» (см. табл. 2).

Табл. 2. Предоставленные государственные гарантии по кредитам в 2022–2023 годах

Источник: составлено автором по данным Минфина Украины.

Политика предоставления государственных гарантий стала вынужденной реакцией правительства на деформации внутреннего финансового рынка и недоступность кредитных ресурсов для бизнеса. В 2022 году существенно увеличились объемы государственных гарантий на портфельной основе. Так, за год были предоставлены государственные гарантии для поддержки малого и среднего бизнеса на сумму 25,2 млрд грн.

При этом нужно учитывать, что в условиях спада экономической деятельности риски невыполнения кредитных обязательств малым бизнесом существенно возрастают, что, вероятно, взвалит дополнительное бремя на государственный бюджет в части погашения кредитов банкам.

Для уменьшения фискальных рисков государственных гарантий Меморандумом об экономической политике с МВФ определено, что правительство должно разработать нормативную базу для усиления системы оценки рисков государственных гарантий и установления четких критериев по их получению. Меморандумом предусмотрен и постоянно действующий критерий выполнения — верхняя граница прироста гарантированного долга за 2023 год — 37 млрд грн, что соответствует 3% доходов общего фонда бюджета.

Это положительные шаги, поскольку они уменьшат естественную склонность государственных органов к масштабному предоставлению гарантий и подтолкнут их к применению альтернативных доступных инструментов.

Но уже сейчас возникает следующий вопрос: почему при годовой инфляции 15,3% учетная ставка НБУ все еще удерживается на уровне 25%? Ведь неизбежным следствием сверхжесткой монетарной политики является паралич кредитного рынка, что сдерживает экономическую активность и взваливает бремя кредитования бизнеса на государственный бюджет. На сегодняшний день бюджет несет затраты на выплату процентных ставок по программе «Доступные кредиты 5–7–9» и принимает риски погашения кредитов бизнеса по программе портфельных гарантий.

Следовательно, деструктивное влияние военной агрессии побудило украинское государство к принятию чрезвычайных фискальных мер, стремительно увеличивавших бюджетные дефициты и размер государственного долга Украины. Но такие дисбалансы, очевидно, не следует расширять за счет непродуманных монетарных мер или щедрого предоставления государственных гарантий.

Кроме того, надо концентрировать усилия на поиске адекватных источников финансирования бюджетного дефицита и уже сейчас отрабатывать вопрос будущей реструктуризации внешнего долга. В процессе повторной реструктуризации долга по еврооблигациям правительству следует ориентироваться на обоснованные размеры скидок к номиналу (с учетом дисконтов вторичного рынка) и избегать выпуска суррогатных ценных бумаг с потенциально высокими потерями для бюджета.