Поддержка громад является неотъемлемой составляющей будущего механизма поддержки восстановления Украины на 50 млрд евро в течение 2024–2027 годов, предложенного Европейской комиссией. То есть без усиления местного самоуправления и привлечения его представителей к проектам восстановления Украина вряд ли может рассчитывать на получение указанных средств в полном объеме.
Одним из неожиданных эффектов войны стало существенное увеличение доходов местных бюджетов. В то время как налоговые поступления государственного бюджета в 2022 году сократились по сравнению с 2021-м на 14,2%, налоговые поступления местных бюджетов (всех уровней) выросли на 13,5%.
Отмеченный прирост был обеспечен исключительно за счет увеличения поступлений налога на доходы физических лиц (НДФЛ) на 28,3% вследствие роста денежного обеспечения военнослужащих. Как следствие, доля НДФЛ в общих доходах местных бюджетов повысилась с 36,5% в 2021 году до 49% в 2022-м (в налоговых поступлениях соответственно с 61,2 до 69,2%). Но этот прирост поступлений был очень неравномерным.
Поступления НДФЛ резко увеличились в сравнительно небольшой части громад, где расположены воинские части. Побочным эффектом такого увеличения стало расходование средств на некритичные цели, а также демотивация органов местного самоуправления (ОМС) в вопросе диверсификации доходов бюджета. При этом другие громады, наоборот, столкнулись с сокращением поступлений НДФЛ вследствие мобилизации, миграции и роста безработицы.
Несложно спрогнозировать, что как только позволит ситуация в сфере безопасности, объемы «военного» НДФЛ сократятся из-за уменьшения числа военнослужащих. И каждый из нас заинтересован в том, чтобы такие условия наступили как можно скорее. Кроме того, доля НДФЛ, зачисляемая в бюджеты территориальных громад, может быть вскоре уменьшена с текущих 64 до 60%, предусмотренных Бюджетным кодексом Украины.
А значит, уже сегодня ОМС нужно задуматься над вопросом, за счет чего будут наполняться бюджеты их громад после войны. Речь идет в первую очередь о необходимости улучшить администрирование местных налогов и сборов (МНС), к которым относятся: налог на имущество, единый налог, сбор за места для парковки транспортных средств и туристический сбор. Их суммарная доля в общем объеме налоговых поступлений местных бюджетов в 2022 году составляла 21,4%, сократившись по сравнению с 2021-м на 4,5 процентного пункта.
Поступления единого налога в 2022 года выросли в номинальном выражении на 2%, до 47,2 млрд грн, а его доля в общем объеме МНС увеличилась с 51,5 до 56%, в частности вследствие перехода части налогоплательщиков — юридических лиц с общей системы налогообложения на упрощенную во время войны (отменена с 1 августа 2023 года). В целом единый налог является стабильной и весомой статьей доходов местных бюджетов. Вместе с тем многие громады жалуются на то, что налог платится по месту регистрации ФЛП, а не по месту ведения хозяйственной деятельности, а это приводит к потере поступлений в бюджет.
Самым проблемным с точки зрения администрирования, но при этом и самым перспективным и устойчивым к изменению конъюнктуры является налог на имущество (НнИ), включающий налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, транспортный налог и плату за землю (состоит из земельного налога и арендной платы за землю). В 2022 году поступления НнИ сократились на 14,9%, до 36,8 млрд грн, а их удельный вес в структуре МНС снизился с 48,1 до 43,6%.
Основной причиной падения поступлений НнИ в 2022 году стали боевые действия и оккупация части территории Украины. Но и до полномасштабной войны его объемы были, мягко говоря, небольшими (см. рис.), особенно это касается налога на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, и транспортного налога.
Существует целый комплекс проблем, не позволяющих местным бюджетам обрести твердую почву под ногами и уменьшить зависимость от общегосударственных налогов и трансфертов из государственного бюджета. Часть этих проблем можно решить на местном уровне, но еще больше вопросов требуют решения на уровне государства.
Прежде всего нужно обратить внимание на несоответствие, блокирующее решение многих проблем: в наполнении местного бюджета максимально заинтересованы ОМС, но процесс администрирования налогов полностью относится к полномочиям органов Государственной налоговой службы (ГНС). Учитывая несоответствие организационной структуры ГНС административно-территориальному устройству Украины, работникам финансовых управлений ОМС приходится решать рабочие вопросы путем официальной переписки с областным подразделением ГНС. Очевидно, что такой формат сотрудничества далек от оптимального. Сами органы ГНС, после перманентных реформ, не имеют достаточных человеческих и финансовых ресурсов, а также мотивации для эффективного администрирования НнИ.
Ключевой преградой для успешного администрирования НнИ является низкий уровень наполнения реестров недвижимости. По итогам опроса представителей ОМС 13 громад в разных регионах Украины можно сделать вывод, что реестр вещных прав на недвижимое имущество наполнен всего на 30–50%, земельный кадастр — на 70–80%. У ОМС нет полномочий для стимулирования владельцев недвижимого имущества вносить его в реестр, а значит, решение указанной проблемы может потребовать законодательного обязательства граждан зарегистрировать свое имущество.
Отдельный аспект этой проблемы — база объектов налогообложения, которой пользуется ГНС. Ежегодно она автоматически обновляется согласно данным реестра вещных прав, после чего исчезают все коррективы и дополнения, внесенные работниками ГНС на протяжении предыдущего года. В то же время по земельным участкам база ГНС пополняется только в ручном режиме. Утрясти все эти технические нюансы, при желании, вполне реально.
Для увеличения поступлений транспортного налога достаточно навести порядок с перечнем автомобилей, подлежащих налогообложению. Поскольку действующий перечень выводит из-под налогообложения большое количество авто, которые должны были бы облагаться налогами с точки зрения стоимости.
Важной проблемой администрирования НнИ является недостаточный уровень автономности ОМС в вопросе установления льгот по налогу на недвижимое имущество, отличное от земельного участка. Прежде всего речь идет об установлении Налоговым кодексом Украины (НКУ) «универсальной» льготы по уменьшению базы налогообложения — жилой недвижимости на 60 кв. м для квартиры и 120 кв. м для частного дома, независимо от финансового положения их владельцев. Как следствие, 9 из 10 объектов жилой недвижимости не подпадают под налогообложение. Есть важные причины считать, что местные органы власти могли бы значительно более эффективно справиться с задачей установления льгот для тех категорий граждан, которые действительно нуждаются в поддержке.
Все вышеприведенные проблемы требуют решения на общегосударственном уровне. Но некоторые шаги для увеличения налоговых поступлений ОМС могли бы сделать уже сейчас, в рамках действующего законодательства.
Прежде всего ОМС нужно набраться решимости и установить ставки налога на недвижимое имущество на адекватном уровне. На сегодняшний день ставка налога на жилую недвижимость для физических лиц в среднем по Украине (без Киева) составляет 0,28% размера минимальной заработной платы за квадратный метр, тогда как НКУ предусматривает диапазон до 1,5% (максимальная ставка установлена только в Киеве).
Не менее важно соблюдать требования законодательства о проведении нормативной денежной оценки (НДО) земли не реже одного раза в 5–7 лет. Опыт некоторых громад свидетельствует, что обновление НДО земли может увеличить объемы поступлений платы за землю в несколько раз. В то же время, по данным Госгеокадастра, обновления НДО земли сегодня требуют около половины населенных пунктов в Украине.
Драматическая ситуация, в которой оказалась Украина, требует максимальной мобилизации внутренних ресурсов на многие годы вперед. Безусловным приоритетом центральной власти должно стать обеспечение обороноспособности страны, а о развитии громад должны заботиться в первую очередь органы местной власти.
Но, как было указано выше, у ОМС сейчас нет достаточных полномочий для влияния на процесс администрирования МНС, в то время как ГНС при наличии институциональной состоятельности не имеет для этого достаточной мотивации. С учетом этого оптимальным вариантом было бы объединить их усилия, внедрив совместное (кооперативное) администрирование МНС. Дискуссионным остается вопрос, какие именно функции администрирования передать ОМС, а какие оставить за ГНС.
Публикация была подготовлена при поддержке Европейского Союза и его государств-членов: Германии, Швеции, Польши, Дании, Эстонии и Словении. Содержание этой публикации является исключительной ответственностью ее автора и не может никоим образом восприниматься как отображающее взгляды Программы «U-LEAD с Европой», правительства Украины, Европейского Союза и его государств-членов: Германии, Швеции, Польши, Дании, Эстонии и Словении.