Война — не самое благоприятное время для демократии. Военное положение в Украине создает объективные сложности для полноценной реализации демократических процессов в территориальных громадах.
Часть громад по объективной причине оказалась лишенной конституционно определенных органов местного самоуправления (ОМС). Это касается как громад на временно оккупированных территориях, так и прифронтовых и ряда освобожденных громад, где работа ОМС невозможна или ее нельзя восстановить без проведения местных выборов, которые до завершения военного положения не состоятся. Нынешнее функционирование таких громад обеспечивают военные администрации населенных пунктов (ВА).
Но на фоне отсутствия четкого разграничения полномочий между ОМС и ВА на законодательном уровне, а также субъективной практики введения военных администраций в громадах, где действуют рады и местное самоуправление, проблемы сохранения местного самоуправления обостряются.
Немного фактов
Согласно указу президента от 24 февраля 2022 года № 68/2022, созданы военные администрации на базе областных и районных государственных администраций (включая Киевскую ГВА). С запуском новых ВА автоматически прекращались полномочия военно-гражданских администраций в части населенных пунктов Донетчины и Луганщины. Сейчас созданы 210 ВА населенных пунктов в 13 областях Украины. Однако львиная их доля находится в пяти: Херсонской. Запорожской, Харьковской, Донецкой и Луганской областях.
Закон «О правовом режиме военного положения» обязывает органы местного самоуправления сотрудничать с ВА. К тому же позволяет Верховной Раде передать главе ВА полномочия местной рады, ее главы и исполкома. В таком случае аппарат рады, исполком, другие исполнительные органы и коммунальные учреждения подчиняются руководителю ВА. То есть ВА временно де-факто замещает местное самоуправление. Это происходит тогда, когда рада или ее исполнительные органы не работают или не могут исполнять свои обязанности. Передача полномочий осуществляется исключительно по постановлению Верховной Рады. Именно такая практика обычно применяется в Украине.
Ключевое — обычно, потому что есть и показательные исключения. Кейс Чернигова, где создали ВА, но парламент не передал полномочия ее главе. При действующей местной раде это, конечно, было бы нонсенсом. Поэтому власть действовала («откусывала» полномочия рады и так, собственно, и сместила городского голову) через суды. Не менее показательна и ситуация в Киеве, где действующий городской голова и назначенный президентом начальник КГВА на фоне законодательного несогласования борются за полномочия. Так произошло в который раз после лишения бывшего мера Одессы Геннадия Труханова украинского гражданства и образования городской военной администрации. Самые активные критики, не ставя под сомнение то, что Труханов должен отвечать перед судом, увидели в этой истории очередной признак сворачивания местного самоуправления и демократии. Хотя и здесь Рада не сказала своего слова — официально никаких полномочий ОМС главе ОВА не передавали.
Фактически модель, когда ВА создается указом президента, но получает полномочия местного самоуправления только решением парламента, — это попытка сохранить баланс сдерживания и противовесов в создании и деятельности ВА. И, как видим, в текущей политической реальности этого достичь очень сложно. Поэтому замещение местной власти администрациями в любой имеющейся на сегодняшний день форме становится основной точкой риска для системы местного самоуправления.
В чем риски для самоуправляемости
Длительное отсутствие конституционно обеспеченных возможностей для граждан влиять на принятие решений в рамках ОМС (выборы во время войны невозможны) грозит разрушениям институционных принципов самоуправления, сформированных в предыдущие годы, ухудшением доверия между громадами и государством, которое на местном уровне олицетворяют ВА.
Конечно, функционирование ВА чрезвычайно важно для обеспечения эффективного решения вопросов безопасности, а также для возможности принимать жизненно важные для громад решения в целом, если ОМС оказалась недееспособной (не хватает депутатов для кворума, нет руководителя ОМС и секретаря и т.п.). Вместе с тем глава ВА принимает решения практически единолично, вне коллегиальной процедуры, в частности по таким принципиальным вопросам как утверждение бюджета или устава громады. Задачи ВА сейчас дополнительно усложняются вынужденной необходимостью принимать потенциально конфликтные решения, которые объективно нуждаются в специальном диалоге в громадах. Например, о рационализации затрат на образование (закрытия малокомплектных школ), здравоохранении, переименовании топонимики и т.п. Способность к неконфликтным действиям в этих сферах в ВА объективно ниже, чем в «стандартных» ОМС.
В громадах, где функции главы ВА исполняет местный (довольно часто — в прошлом глава громады), он может лучше организовать сотрудничество и с местными депутатами в случае бездействующего ОМС (их часто привлекают как советников), и с жителями и их объединениями. Далее самоуправляемость может воплощаться в неформальных коммуникациях в громаде.
Если же речь идет о руководителе «со стороны», то он не всегда понимает особенности и специфику громады и территории. На этом фоне может развиваться и нехватка коммуникации ВА с жителями. По состоянию на 2024 год среди руководителей 62 ВА Донецкой и Луганской областей больше половины (33) раньше не занимали руководящих должностей в этих ТГ. А по данным Киевской школы экономики, только треть опрошенных ими глав местных ВА (43 интервью в пределах Сумской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Запорожской областей) были действующими главами громад, избранными на местных выборах 2020 года.
Региональный контекст и коммуникация
Очерченные выше тенденции накладываются на местную специфику. Как мы уже отмечали, больше всего (свыше 90%) созданных ВА приходится на Херсонскую, Запорожскую, Луганскую, Донецкую и Харьковскую области. Почти во всех населенных пунктах, где созданы ВА, они временно заместили органы местного самоуправления. Исключение составляют лишь так называемые тыловые громады (например, Варашская, Нетишинская, Народицкая, Гостомельская), а также областные центры — Сумы, Чернигов, Одесса, Киев.
Самая сложная картина в громадах, где органы местного самоуправления заменены ВА. В июне-июле 2024 года в рамках проекта «Обеспечение стойкости Украины в условиях роста рисков и последствий войны» авторы провели интервьюирование ряда руководителей военных администраций Харьковщины, Запорожья и Херсонщины.
Во время интервью глав ВА отмечали проблему недостаточной коммуникации с центральной властью по поводу объяснения принятых решений, предварительного информирования, консультаций для обоснования решений. Слабым местом определили координацию ВА с местными органами центральной власти, в частности органами МВД (о поддержании правопорядка в громаде), прокуратуры (о выявлении и наказании коллаборантов), ТЦК и СП (о бронировании работников критических секторов).
В то же время и опыт взаимодействия ВА с громадами был неоднозначным. Большое значение имело то, сформировались ли в громаде в предвоенный период реальные институты самоуправления или самоуправляемость и собственно реформа децентрализации внедрялись формально. Громады с устойчивой самоуправляемостью демонстрируют качественное взаимодействие местного депутатского корпуса с ВА как в формализованных совещательных советах, так и на неформальной основе. Профессиональный потенциал и авторитет депутатов даже недействующего ОМС подключаются к деятельности исполнительных комитетов громад, коммунальных предприятий и т.п. Это мотивирует привлечение широких кругов активистов громады.
Зато в громадах с формальной самоуправляемостью ВА оказывается обособленной от громады, сталкивается с пассивностью ее членов. Нередко это приводит к невозможности заполнить местными специалистами основные должности в структурах управления, предоставления публичных услуг и т.п.
После начала полномасштабной войны в Украине образовался новый специфический тип громад. Это так называемые виртуальные громады, территория которых временно оккупирована, однако вместе с тем они функционируют как административные единицы, сохраняют социальную сплоченность и активность. Представители таких громад даже на новом месте, куда они вынуждено переселились, часто более активны в отношении разных общественных инициатив, чем местное население. У ВА таких громад намного больше возможностей обращаться к самоуправляемости через разные формы взаимодействия с жителями, даже если они физически разбросаны по разным локациям.
Впрочем, проблемы самоуправления во времена войны не ограничиваются уровнем коммуникации громад с ВА. Даже в условно тыловых громадах достичь полноценной самоуправляемости бывает сложно, если нет устойчивых традиций привлечения жителей к управленческим процессам. К тому же отсрочка местных выборов на конец войны может усиливать удаленность избранников от их избирателей. «Пауза» электоральной демократии может нанести существенный ущерб становлению института самоуправляемости.
Безопасность и демократия: как сохранить баланс?
Крайне важно, чтобы работу ВА поддерживали (в рамках, возможных из соображений безопасности) действия совещательных демократических институтов, сохраняющих самоуправляемость в громаде. Задачи по внедрению и применению таких совещательных инструментов нужно специально нормировать для руководителей ВА.
Функционирование совещательной демократии предполагает развитие соответствующего институционного базиса самоуправляемости. Стоит вспомнить, что действующее украинское законодательство определяет широкий спектр инструментов совещательной демократии, которые могут применяться в громадах (в том числе громадах с ВА). Это, в частности, консультативно-совещательные органы при органах местного самоуправления и их должностных лицах, общественная оценка (экспертиза) деятельности исполнительных органов рады и должностных лиц, публичные консультации с общественностью по вопросам местного значения, общие собрания или конференции по месту проживания, местные инициативы, общественные слушания по важным вопросам громады, индивидуальные инструменты взаимодействия членов громады с ОМС/ВА.
Этот нормативный перечень на практике дополняется и неформальными инструментами: разными публичными мероприятиями — форумами, фестивалями, конференциями, толоками, общественными роботами, конкурсами проектов и муниципальных грантов, волонтерскими и краудфандинговыми проектами, развитием пространств сплоченности для активного взаимодействия людей и т.п.
Однако определенной правовой возможности для совещательной демократии мало. Громада также должна быть готова к самоуправляемости — через внутреннюю структурированность (определенность социальных ролей членов громады, которые упрочились во время длительного взаимодействия), артикулированность интересов социальных групп и громады в целом, институциализированные практики взаимодействия членов громады. Поэтому процесс развития совещательной демократии должен включать формирование соответствующего институционного базиса местной самоуправляемости, в роли которого выступают: сеть общественных объединений, локальные самоуправляющиеся объединения (ОСН и ОСМД), институты экономической демократии (к которым мы относим партисипативные (общественные) бюджеты, социальное предпринимательство, инструментарий «умных» громад).
Совещательная демократия позволяет жителям громад не только контролировать власть (ОМС или ВА), но и помогать последней в том, что она не может сделать своими силами. Сегодня местная власть должна быть заинтересована в реальной коммуникации, росте вовлечения и сотрудничества с активной частью громады. А сама громада — в сохранении, несмотря на все ограничения войны, самоуправляемости и совместном действии ради ее будущего.
Содействие становлению инструментов совещательной демократии должно находиться в центре внимания национальной политики сплоченности. При нынешних турбулентных условиях возможность участвовать в повседневных демократических механизмах возвращает жителям громад ощущение собственной влиятельности, увеличивает «горизонтальное» доверие внутри громады и вместе с тем позволяет предотвратить кризис доверия между властью и обществом.
Более того, уже сегодня стоит вопрос о восстановлении полномочий органов местного самоуправления после отмены военного положения. Формальное возвращение власти ОМС через 30 дней не отвечает вызовам многолетнего простоя, неопределенного состава населения и отложенных выборов. Показательно, что даже в планах деоккупации вопросы восстановления демократии и самоуправляемости оставались вне фокуса.