Бывший председатель ЦИК Владимир Шаповал ценит в себе нетипичную черту: отсутствие присущего чиновникам страха. По его словам, за сомнительные предложения он готов даже послать - оппонента наивысшего уровня - куда подальше. Возможно, опыт многолетнего организатора выборов сделал из него циника, он неоднократно сталкивался с политической целесообразностью и стал немного более сдержанным в словах и действиях.
Но после недавнего ухода в отставку бывший председатель ЦИК казался максимально искренним. В интервью для "Зеркала недели. Украина" Владимир Николаевич рассказал о юридических аспектах принятия острых политических решений. О затягивании со стороны властей с ратификацией Избирательного кодекса. О том, как могут происходить фальсификации на выборах. Для чего политические лидеры сознательно тормозят развитие своих партий и набирают марионеток. Как создаются фактически на продажу "диванные партии". Почему международные наблюдатели не всегда оправдывают возложенные на них надежды…
- Владимир Николаевич, насколько сегодняшняя избирательная система в Украине обеспечивает народное представительство?
- В нынешних условиях в Украине любая избирательная система может быть нивелирована с точки зрения достижения реального демократического результата. Но опыт парламентских выборов убеждает: мажоритаризм в Украине, как и в любой другой постсоветской стране, не срабатывает. У претендентов на мандаты возникает куча глупых желаний, толкающих их на "беспредел". Вспомним известные пять округов, проблему с которыми, к глубокому сожалению, я пытался разруливать…
Сердцем и умом я выступаю за пропорциональную избирательную систему, потому что она сейчас наиболее рациональна для Украины. Хотя "дьявол кроется в деталях", а избирательный процесс состоит из разных мелочей. Одна из таких вроде бы мелочей - порядок формирования и функционирования избирательных комиссий. Можно как угодно зафиксировать пропорциональную избирательную систему, в законе или даже в Конституции. Однако при этом можно предусмотреть такой порядок назначения членов участковых и окружных комиссий, что они так посчитают - вам и не снилось.
- Однако реальна ли избирательная пропорциональная система с открытыми списками, если ни одна политическая сила даже не предоставила серьезные предложения относительно этого? Все заканчивается жесткими списками с крепостными партийных лидеров…
- … именно потому, что пропорциональная система действительно дает реальный выбор. Она может предусматривать относительно небольшие избирательные округа, на которых будут предлагаться региональные списки с избирательными преференциями и будут избираться около десятка депутатов. В то же время эти списки надо однозначно открыть. Только так в политической жизни будут появляться лидеры, которые на самом деле будут защищать общественные интересы.
Но открытые списки у нас объективно невыгодны лидерам политических сил. Сегодня они единолично могут фактически избирать народных депутатов, формируя верхнюю часть закрытого списка. Без какой-либо коллегиальности или общественного контроля. А открытый список несет для руководителей ненужные "риски". При том, что именно такие "риски" провоцируют развитие объективного политического процесса.
Лично я также категорически против закрытых партийных списков, которые позволяют появляться в партиях красивым "куклам" из странных сфер, далеких от политики. Речь идет о персонах, не способных продуцировать общественно полезные политические идеи. Политическим партиям все равно: главное, чтобы эти лица были раскручены прессой и проголосовали за партию, а остальное их не касается.
- Но следует применять предлагаемые избирательные модели на местах?
- В целом, к местным выборам надо относиться спокойнее. Их проблемы требуют дополнительного изучения, однако отталкиваться следует от очевидного: Киевский горсовет (своеобразный столичный парламент) и сельсоветы принадлежат к разным весовым категориям. Как подсказывает мне мой опыт в этом вопросе, все местные выборы не могут быть пропорциональными. Это прежде всего партийные выборы. А какие в сельсовете могут быть партии?
Местные выборы на уровне сельских и районных советов лучше сделать мажоритарными с правом отзыва депутатов… У нас существует удивительная традиция - голосовать в сельсоветах, например, за поддержку проекта Конституции. Пусть бы они тщательнее занимались вывозом мусора с территории.
В Киевском горсовете в повестке дня значительно больше проблем, чем "дерибан" земли. В столице также находятся штаб-квартиры политических партий, в регионах возникают вопросы так называемой местной политики. Киев или области - не обычные административные единицы. Поэтому, возможно, именно здесь целесообразно задействовать пропорциональную избирательную систему.
- Давно назрели фундаментальные изменения, чтобы каждый раз не подгонять закон... Как стабилизировать избирательное законодательство? Как вы относитесь к детализации избирательных принципов в Конституции?
- Очень осторожно.
- Почему? Возьмем попранный принцип равенства. Одесса с более чем миллионным населением и Теплодар с менее чем десятком тысяч жителей имеют по два депутата в облсовете. Разве голос жителя Теплодара весит в сто раз больше, чем голос избирателя Одессы? А Основной закон это спокойно позволяет.
- Такую норму надо исправлять прежде всего в законе о местных выборах, иначе он - неконституционный.
Хотя есть еще одна загвоздка - общее и равное избирательное право у нас трактуют шире, чем возможно. В Конституции оно означает право голоса на выборах - не больше и не меньше. Изначально предполагалось: в условиях общего избирательного права каждый гражданин, который достиг определенного возраста и отвечает определенным требованиям, имеет право голоса. А равное избирательное право означает, что у каждого есть один голос на выборах, и этот голос подается в приблизительно одинаковых условиях для того, чтобы он имел одинаковый вес.
- Так вы против расширения Конституции?
- Я против фиксации избирательной системы в Основном Законе. Для этого надо вносить изменения в третий раздел Конституции путем проведения референдума. А я не уверен, что мы бы пришли к консенсусу в обществе, которого сейчас нет и пока быть не может.
По объективной оценке, третий раздел Конституции - "Выборы. Референдум" - сегодня наихудший, наименее удачный среди остальных частей. Он неполный, в нем куча нераскрытых вопросов (тот же предмет референдума по народной инициативе)... Безусловно, этот раздел требует существенной доработки.
- Какие гарантии выполнения Избирательного кодекса тогда можно предусмотреть?
- Предоставление гарантий в данном случае - вещь абстрактная. Выполнение правовых требований может гарантировать прежде всего правосознание, а кардинальные изменения в человеческом сознании и отношении к праву - это перспектива, по меньшей мере, лет на пятьдесят. К тому же демократические процессы в постсоветских странах неустойчивы, они зависят от множества факторов или же случайностей. Возможен даже регресс, спровоцированный и поддержанный частью общества.
Вообще, о чем говорить, если даже юристы игнорируют Конституцию, ссылаясь на …разнообразие научных и экспертных мнений. К сожалению, юридическая терминология в Украине давно применяется для объяснения стремительного изменения политических желаний или процессов. А должно быть наоборот: политические события должны подстраиваться под юридические требования. Когда-то я стал свидетелем дискуссии одного из наших экс-президентов с бывшим премьер-министром из Западной Европы. Собеседник просто оторопел, потому что не привык, что игнорирование закона может оправдываться… правом на собственное мнение или демократизацией в стране. Было искренне жаль европейца и жутко от того, что представитель нашего государства был категорически уверен в
своей правоте.
- Заместитель председателя ЦИК Андрей Магера предложил создать специальную комиссию, которая занималась бы кодификацией избирательного закона. Какие перспективы у этой идеи?
- Следовало бы создать рабочую группу перед вынесением вопроса на рассмотрение Верховной Рады. Важно привлечь опытных специалистов (необязательно разных политических направлений) к разработке соответствующих законов и решений парламента. Они как никто знают возможности избирательных технологий и как предотвратить наиболее одиозные из них... К участию в подготовке можно также пригласить иностранных партнеров. По крайней мере, в роли "сторожевых псов", - от их голоса власть "садится на задние лапы"…
Если бы я возглавлял эту работу, то набрал бы группу не более чем из десяти коллег. На самом деле необходимая работа на 95 процентов давно выполнена, не надо придумывать ничего нового. На основе имеющихся наработок можно было бы подготовить современный проект Избирательного кодекса в течение одного месяца. И когда он будет вынесен на рассмотрение парламента, началась бы здоровая дискуссия. Осталось бы несколько разногласий, и тут отечественный политикум должен был бы проявить глубинную политическую мудрость. Наши лидеры должны консенсусом определить ключевые процедуры в соответствующем законе. В конце концов, проект мог бы быстро превратиться в закон.
Но что получается сейчас? Скажем, тормозят принятие наработок, известных как "проект Ключковского". Настоящая причина - откровенно примитивная: "это не наш законопроект, и мы его не поддержим". …Подумать только, может ли оппозиция себе разрешить (с точки зрения текущего момента, а не общего будущего) поддержать предложения власти, даже если с ними согласна? Предложит ли власть такой проект, который не будет противоречить намерениям оппозиции? Эта логика в политической сфере - в целом абсурдна для общества, она постоянно держит нас в режиме противостояния.
- Да, политизация - наша головная боль...
- Но разговоры о полном ее избежании - бесперспективны. Вспомните, как предлагали предоставить членам ЦИК статус госслужащих, назначать их без участия политических партий?.. Не верю! Внешне нейтральные госслужащие все равно внутренне будут политически окрашены. Если членов ЦИК будет назначать парламент, они фактически будут представлять парламентское большинство. Поэтому вносить изменения в наработанное следует очень осторожно. Например, в квотном принципе ЦИК лучше ничего не изменять, способ ее формирования - пока что оптимальный.
А вообще, скажу парадоксальную вещь: бояться политизации не имеет смысла. Пароль "свой-чужой" существовал во все времена, но в современной Украине превратился в настоящий принцип. Политизируется все, должностное лицо или орган власти не могут стоять в стороне, поскольку от них де-факто требуют быть заангажированными. Например, политизирован ли у нас Конституционный Суд как орган, гарантирующий верховенство Основного Закона в государстве?
- Беспредельно.
- Заметьте: не я это сказал...
- Как решают такие проблемы за границей?
- Мы вновь возвращаемся к основной причине - к формированию традиции консенсусной политики, которой у нас пока что есть только элементы. Например, в Грузии и Литве председатель ЦИК, секретарь и аппарат комиссии - госслужащие. Остальные в комиссии - представители политических сил в парламенте, что свидетельствует о влиянии парламента. У нас эту проблему можно снять таким же способом.
Или же обратимся к Германии. Там членов Федерального конституционного суда назначают в равном количестве обе палаты парламента. Кстати, их выбирают из кандидатур, предложенных фракциями в Бундестаге. У нас же судей КС прямо ассоциировали бы с соответствующими политическими силами. В Германии о таком и подумать нельзя, - нет способов влияния на этих лиц, их просто невозможно держать на коротком поводке. Хотя, как я думаю, важнее другое...
В ФРГ наработан собственный общественный опыт, у людей там другая политическая культура. Для них важно осознание того, что прожить можно по-разному. Для них публично заявить о честности - не просто красивые слова, проблема репутации - одна из ключевых. А кто у нас думает о репутации? Всех волнуют должности. Понятно, что желаемое и сказанное в политике есть и будет всегда. Но в демократических странах существует планка, которую подавляющее большинство не решается перепрыгнуть, поскольку общество очень чувствительно к нарушению этих границ.
- Какие нормы проекта закона о внесении изменений в формирование избирательных комиссий надо поддержать прежде всего?
- К сожалению, жеребьевка во время создания комиссии ожидаемо привела к политической несправедливости. На полную мощность заработал специфический бизнес, когда под выборы создавались партийные проекты на продажу. Складывалось впечатление, что иногда их основатели балансировали на грани приличия. Таких партий зарегистрировано несколько десятков. У меня нет доказательств относительно продажи, но есть уверенность в этом на основе наблюдений. А это больше, чем доказательства.
В соответствии с законом, такие партийные проекты имеют право принимать участие в жеребьевке. Получив квоты в формировании комиссий, "диванные партии" спокойно продавали свои возможности. И это показало откровенную материальную подпочву такого рода политической активности. Не говоря уже о том, что компрометировало основы избирательного процесса. Но кто на это обращал внимание?
Поэтому предыдущий порядок формирования избирательных комиссий был правильный (с определенными коррективами). Одна половина в комиссиях представляла правящую силу, другая - оппозицию. Они определяли кандидатуры членов комиссий в соответствии с законодательными требованиями. Или, ради справедливости, можно было бы наделить каждую парламентскую партию соответствующим количеством мест в комиссии, которое соответствовало бы количеству мандатов.
- Верите ли вы в более жесткие рамки финансирования избирательных кампаний?
- У меня есть определенный скепсис относительно возможности установления юридических предохранителей на злоупотребления или безграничное финансирование из непредвиденных источников. Но это ключевое явление в национальном измерении (вместе с порядком формирования избирательных комиссий) требует первостепенного внимания. Надо искать инструменты для прозрачных процедур, в частности для той же минимизации финансирования из черной кассы... Все остальное - важно, но может потерпеть.
- Можно ли в Избирательном кодексе зафиксировать повышение квалификации для членов комиссий?
- Почему нет? Вопрос в другом. Члены территориальных избирательных комиссий работают на официальной зарплате, но все догадываются, что те получают еще и теневую, и этот сомнительный заработок соответственно обязывает. Если исходить сугубо из предусмотренных нормативов оплаты, у нас непременно возникнут серьезные проблемы с кадровым наполнением комиссий. С другой стороны, сколько существует граждан, у которых есть опыт работы только в политических силах, но они считают себя крупными специалистами...
Лично я вижу следующее решение этой проблемы. Во-первых, определить квалификационные требования. Во-вторых - организовать соответствующую подготовку с выдачей сертификатов, которая будет свидетельствовать о получении соответствующей специальности. В-третьих, повысить уровень зарплаты (в конце концов, речь идет о временной работе). Впрочем, все это не дает ответа на самый важный вопрос: как предотвратить деньги в конвертах? На политическую договоренность полагаться нельзя, поэтому вопрос остается открытым.
- Почему у нас не уделяют серьезного внимания электронным средствам подсчета голосов на выборах?
- Едва ли не самая важная проблема на постсоветском пространстве - взаимное недоверие в обществе. Например, в Украине бюллетени шифруют, печатают на дорогой французской бумаге... Когда я поинтересовался, почему не удешевить их производство в 4–5 раз, меня заподозрили в лоббировании чьих-то интересов. Я растерялся, поскольку не ожидал такой постановки вопроса. Поэтому решил не предлагать кардинальных технических изменений, пока буду работать в ЦИК.
Наверное, не было большего противника видеокамер наблюдения, чем я. Все, начиная с членов правительства, убеждали меня в целесообразности их применения. Поставить их действительно несложно. Но зачем идти на такое расточительство? Все равно, если бы протоколы избирательных комиссий по итогам голосования сканировались, то комиссии сразу были бы обвинены в том, что все вопросы решает технический персонал, который занимается фальсифицированием. При этом мало кого волнует, что тот же системный администратор теоретически может отправлять данные через десять адресов, и в каждом могут корректировать результаты голосования.
Международные наблюдатели на выборах должны иметь право присутствовать на всей процедуре голосования, подсчета и передачи информации. Их надо допускать, в том числе, в комнаты системных администраторов. Это должно быть четко обусловлено в законе, иначе наблюдатели не будут выполнять свою задачу. Почему такие условия до сих пор не созданы? Этот вопрос не ко мне.
- На последних выборах регистрация мажоритарных кандидатов в депутаты в округах впервые с 1998 г. была передана в крепкие руки ЦИК. Удачной ли оказалась идея, содействовала ли она улучшению качественного состава депутатов?
- Новшество было правильным, его следует сохранить. ЦИК - публичный орган, и такой характер предотвращает злоупотребления. А территориальным избирательным комиссиям не хватает соответствующих возможностей для того, чтобы разоблачить сомнительные действия или поступки на местах.
Другое дело - полномочия ЦИК. Выдвижение кандидатов и содержание предложений и персоналий должны быть делом тех, кто их выдвигает, - политических партий. ЦИК подходит только со стороны формальных требований. Возможно, комиссия не всегда принимала решения на таких основаниях. Но среди огромного количества кандидатов было невероятно много экзотических персонажей. Или же откровенных провокаторов, которые отправляли документы, рассчитывая на их нерегистрацию, чтобы потом можно было покричать... Если автоматически зарегистрировать всех желающих, то в округах были бы пятиметровые бюллетени. Закон должен предотвращать регистрацию разных экзотов.
Напоследок выскажусь по вопросу, получившему сейчас огласку. Нет никакой необходимости, чтобы ЦИК имела полномочия снимать с регистрации или, например, не допускать к регистрации, за исключением известных требований. У нас хватает судов, которые... все могут.