Ассоциация городов Украины (АГУ) объединяет 929 громад, в которых проживает более 85% населения страны. Она стала одним из стейкхолдеров децентрализации, пребывая одновременно в статусе субъекта и объекта реформы. Поэтому вряд ли стоит удивляться как амбициям АГУ, выступающей в роли ключевого лоббиста интересов местного самоуправления во всех ветвях власти, так и часто агрессивной позиции городских голов, на плечи которых на фоне слабой центральной власти легли ковид-2020 и тарифный кризис-2021.
Так сложилось, что перезагрузка системы государственного управления проходила с колес и синхронно с местными выборами. Объединялись громады, нарезались районы, уточнялись полномочия и корректировались финансы. Теперь издержки глобальных параллельных процессов испытывают на себе украинцы, получающие менее качественные социальные услуги на фоне плохо организованного процесса передачи имущества и полномочий от старых районов новым, а от последних — вновь созданным объединенным территориальным громадам. Децентрализация, на самом старте — в 2015 году — оказавшаяся «без головы», сегодня ожидаемо столкнулась с несоответствием секторальных реформ в социальной сфере, медицине, образовании.
Однако впереди ее третий заключительный этап. В ходе которого за получившим финансы и полномочия местным самоуправлением — часто критикуемом за коррупцию — должен быть установлен государственный надзор в виде института префектов. Тем самым государство намерено зафиксировать форму собственного скелета, способного удерживать общегосударственный баланс интересов и ответственности ветвей власти. На повестке дня — новый проект изменений в Конституцию, законы о местных государственных администрациях и местном самоуправлении, а с недавних пор еще и Муниципальный кодекс, который поручил разработать президент.
На первый взгляд отношения центральной власти и местного самоуправления вошли в более ровное русло. Мэры больше не записывают дерзкие видео для президента, а душевно расположенный Владимир Зеленский перед камерами и европейцами подписывает указ о создании Конгресса региональных и местных властей для налаживания прочного диалога с местным самоуправлением.
Однако для чего так настойчиво сплачивается местное самоуправление? Чем руководствуется Киев, продолжая «кошмарить» мэров силовиками? Почему на финансовой децентрализации в 2022 году можно поставить крест? Зачем громадам нужны 80% подоходного налога физических лиц (ПНФЛ) и на каких условиях? По какой причине только суд может стать реальным «префектом» местах? Откуда взялся фейковый законопроект о местном самоуправлении нардепа Гурина, и интересы каких застройщиков лоббирует этот законопроект? Кто на самом деле готовит проект изменений в Конституцию и почему ОПУ солгал о подписанном протоколе с ассоциациями?
Вокруг этих и многих других вопросов мы и вели разговор с лоббистом по призванию и исполнительным директором Ассоциации городов Украины по статусу Александром Слобожаном.
Об общей температуре по палате, уголовных делах и «асфальтовых заводиках» мэров
— Александр Владимирович, красной нитью через ваш недавний тур по регионам прошел месседж о необходимости «сплотить местное самоуправление». Сплотить для чего, если не секрет? Какая вообще сегодня средняя поствыборная температура по палате?
— Что касается ситуации на местах, то здесь несколько моментов. Во-первых, после окончания второго этапа бюджетной децентрализации и первого этапа административно-территориальной реформы произошла разбалансировка внутри местного самоуправления: между уровнями, группами и органами. Все изменения совпали с местными выборами, прошедшими на основе глубокой партизации. В рады пришло много новых людей, которые слышали об одной системе, а когда получили мандаты, — оказались совсем в другой.
Во-вторых, долгие годы распространялся миф о том, что в результате децентрализации на местах много полномочий. Первыми, кто пал его жертвой, стали депутаты районных рад. «А мы что, не принимаем решения по земле? И на строительство не влияем? Тендеры тоже не заказываем? Ого! А зачем мы сюда пришли?»
В-третьих, бюджет. Я подтвердил свою гипотезу, что если в этом году громады как-то протянут на созданной за последние несколько лет финансовой подушке, то в следующем году, у них не будет денег для того, чтобы предоставлять качественные услуги.
В-четвертых, центральная власть действует по принципу Макиавелли «Разделяй и властвуй». И если в отношении мелких и средних громад используется принцип пряника, то большим — посылаются четкие месседжи в виде рейдов силовиков, а также появляются законопроекты о запрещении Ассоциации городов Украины.
Местную власть сегодня боятся, потому что она более профессиональна. В этой нише еще сохранилась определенная селекция и она — ближе к людям. Поэтому многие головы громад избрались на второй-третий срок. Однако у центральной власти свои задачи, у местного самоуправления — свои. Согласно пятой статье Конституции Украины, народ осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. И наша позиция сегодня не про сепаратизм и феодализацию, в которых нас постоянно пытаются упрекнуть, а в изменении понимания философии местного самоуправления. Сплоченность же нам нужна как раз для того, чтобы находить баланс внутри, четко обозначать свою позицию снаружи, тем самым удерживать здоровую температуру — 36,6.
— В ходе нашего проекта «Местные выборы-2020. Страна по полочкам» мы сделали достаточно много открытий в областных центрах, включая системные коррупционные, а часто и криминальные схемы правления мэров, многие из которых избрались на второй срок. Включение механизма контроля со стороны государства и правоохранительной системы крайне необходимо.
— Однако он в любом случае не должен заключаться в том, чтобы в каком-то высоком кабинете в нужное время доставали нужную папку из ящика стола. Большинство уголовных дел в отношении мэров открывались либо перед этими местными выборами, либо — внимание! — еще перед прошлыми. То есть уголовные дела еще в 2015 году предыдущая власть использовала как инструмент давления. Нынешняя власть — соблюдает традиции. Однако я буду необъективен, если скажу, что подобные политические команды силовикам дает только Киев, часто — это заказы местных политических и бизнес-оппонентов местным силовикам. Плюс — народные депутаты, пытаясь решить собственные, в том числе земельные вопросы, любят использовать силовой рычаг и «кошмарить» местное самоуправление. И до выборов, и после. Однако повторюсь: в большинстве случаев эти дела потом рассыпаются.
— Потому и рассыпаются, что основные улики остаются в папках. До нового нужного момента. Всегда приятно чувствовать натяжение лески и близкий улов.
— Согласен с тем, что без реформы правоохранительных органов и судебной системы проблему не решить. Силовые структуры часто дублируют и подменяют друг друга. Сегодня нет ничего удивительного в том, что СБУ занимается проверкой коммунального предприятия в каком-нибудь райцентре, а не вопросами, связанными с национальной безопасностью. Им место в Закарпатье, где депутаты Сюртовской ОТГ спели гимн Венгрии, а не в «Зеленстрое», где можно заработать придавив мэра.
— А грань, определяющую где можно «кошмарить», а где — нет, можете обозначить? Ведь сколько проведено расследований и написано текстов (в том числе и нашим изданием) о происходящем в Киеве, но Кличко — снова мэр и глава Ассоциации городов Украины, где вы — исполнительный директор. Насколько вам комфортно/некомфортно в такой ситуации?
— На всех судебных заседаниях в отношении мэров, где я лично присутствовал и давал характеристики, оценивая их вклад в строительство громады, все дела рассыпались. Поэтому слово «кошмарить» — в корне неправильное. Более того, давайте не будем забывать, что Кличко выиграл суд против программы «Гроші», защитив свои честь и достоинство.
— Но мы же сейчас не о формулировке, а о сути говорим. Более того, «Гроші» давно играют в политику, а не в журналистику. Во что играют суды нам тоже известно.
— Выход только в процедуре. Если она соблюдается (расследование, суд, приговор), то все вопросы о гранях и балансах отпадают сами собой. Просто, когда ты видишь всю внутреннюю кухню, то огульно не обвиняешь. Потому, к примеру, когда я слышу, что растут цены на каких-то закупках, то могу понять причины их роста. И могу объяснить, как приходит финансирование, как мэрам приходится работать с радами, и как политические силы играют на этих деталях. Не дали вовремя финансирование на какой-то объект и через время уже выросла его стоимость, а кому-то из депутатов привиделось воровство.
То есть все не настолько прямолинейно, как СМИ часто пытаются представить мэров, якобы сидящих на сундуках с золотом и контролирующих преступные коррупционные схемы. Коррупция — многоуровневая, и мэр часто может вообще не знать, какие решения принимает начальник отдела. Поэтому здесь должна только реально, а не политически, включиться функция правоохранительной системы.
— На самом деле схемы освоения бюджета везде очень похожи. Связанные с мэром или его бизнес-окружением фирмы получают подряды на городские работы, не пуская на рынок чужих. Здесь и закон не надо нарушать.
— Инна, это как в известном анекдоте: «А пусть он теперь докажет, что у него нет дочки». Для публичных лиц любое уголовное дело — серьезный удар по репутации. Но, заметьте, когда дело рассыпается, правоохранители не несут никакой ответственности. И это — лакуна в нашем законодательстве. И здесь уже неравные правила игры. Никто не говорит, что не нужно контроля. Более того, правоохранители для адекватного мэра — помощники, способные выявить «черные дыры» у себя в команде.
Я сейчас даже скажу одну крамольную вещь и попробую перевернуть ваше понимание коррупционности/некоррупционности. Есть такое понятие, как добросовестные подрядчики. Ведь бюджетная сфера не работает по предоплате, она работает по факту. Потому есть депозит, накопление средств, долгая процедура разработки проектно-сметной документации и доведенная до абсурда система закупок. Кстати, снижение порога для закупок (сейчас — 50 тысяч) не только не уменьшило коррупцию, а повлияло на рождение новых «фоповских» схем ухода от налогов.
Очень часто сами муниципалитеты выступают в роли обманутых структур. Здесь важно понимать, что ни в одной стране мира нет ориентировки на цену продукта, только — на качество. У нас же любая недобросовестная, но демпингующая фирма может жалобами и исками заблокировать любой тендер в городе. Должен быть список «черных» и «белых» подрядчиков. Иначе с кем я могу работать, если мне не с кем работать?
Но есть и вторая сторона этой истории: в европейских странах то, что у нас называется коррупцией, именуют эффективной работой местной власти. Потому что нахождение для громады надежного и прогнозируемого с белой историей подрядчика — большая победа. И когда мэр моделирует ситуацию, сводит этого добросовестного подрядчика с центральной властью — он работает на громаду. У нас же мэр Львова сработал на уголовное дело, хотя и не получил никакой личной выгоды поддержав инвестора.
— Но там мэры, образно говоря, не имеют собственных асфальтовых заводиков, и не устилают своей эксклюзивной плиткой тысячи квадратных метров коммунальных тротуаров. То есть не с нашим счастьем работать с кейсом «добросовестных подрядчиков». Потому что у нас самые добросовестные — всегда свои.
— А в чем негатив для общины, что город благоустроен?
— Ну, хотя бы в том, что рядом могут быть еще несколько таких заводиков, которые не пускают на городской рынок. Возьмите сейчас Харьков, где начали рассказывать о том, как Кернес подмял под себя весь бизнес. Да, что Харьков, любой город возьмите — мэр в этом смысле бог.
— Мертвого льва может пнуть каждый.
— Мы говорим о публичных фигурах и тенденциях, Александр Владимирович.
— Есть понятие презумпции невиновности. Для меня все эти люди невиновны, пока в суде не доказано обратное. Откуда вы взяли данные об асфальтовых заводиках? У меня нет таких данных. Это стандартная пиар-схема — сформировать мнение, что заводик принадлежит мэру. Если вы мне покажете декларацию, что мэр — такой-то и у него асфальтовый заводик, то не вопрос. Это прямое нарушение закона и он не мог вступить в должность.
— Все лучшие в округе ремонтные бригады и асфальтовые заводики записаны на связанных лиц и родственников.
— Я даже знаю, в каком кабинете правительства в свое время создавались подобные мифы.
— Мы не работали с Кабинетом министров во время проекта, мы работали с закрытыми источниками в громадах.
— Вся проблема в том, что местные власти в результате децентрализации получили финансы, и эффективные мэры начали поднимать города и переизбрались. Вот откуда пошел миф об асфальтовых заводиках. Но все должны проверять и доказывать правоохранители. НАПК сейчас очень быстро находит неправомерные траты. Я могу привести вам примеры неизбранных мэров, которые сейчас совершенно спокойно могли бы легализовать свои активы. Почему же они этого не делают? Более того, дискредитировали мэра, он ушел, но фирма-то, за которую его клевали пять лет, осталась. И такое бывает.
— Глава НАПК совсем недавно рассказывал нам, как трудно находить неправомерные траты, а еще труднее — наказывать за них после удара по структуре КСУ. Но я думаю, что мы оба сейчас говорим об одном и том же: отправлять вниз деньги и полномочия, и не защищать человека от того, что его ограбит местный чиновник или закабалит вернувшийся из тюрьмы единственный в селе работодатель — Лозинский, значит обесценивать любую реформу. Закрываем тему?
— Я понимаю, к чему вы хотите перейти закрывая тему — к отсутствию надзора со стороны государства.
— Нет, сначала к деньгам. Чтобы понимать степень ответственности и важность надзора.
О бюджете, ползучей экспансии Центра и «честном проекте 80% ПНФЛ для громад»
— Вот вы везде говорите, что богатое местное самоуправление — это миф. Хотя в сравнении с 2014 годом, в том же 2019-м доходы местных бюджетов выросли в разы, как и бюджеты развития. Возьмите, к примеру, Днепр.
Аргументируйте, пожалуйста, вашу позицию. Сколько громады потеряли в связи с ковидом? И сколько еще потеряют, если, по вашим прогнозам, уже в 2022 году не смогут обеспечить качественное предоставление услуг?
— Почему я называю мифом? Потому что принимал участие в разработке бюджетной децентрализации. Первые три года — 2014–2017-й она действовала, а потом начались проблемы. Обычно все экспертные графики публикуют только исходя из доходов. В то время как любые финансы — это сообщающиеся сосуды: если где-то убыло, значит — где-то прибыло. Почему никто не смотрит на те цифры, которые показывают, сколько местному самоуправлению, начиная с 2016 года, было передано дополнительных, не обеспеченных финансовым ресурсов полномочий?
— Вы смотрите.
— В свое время Владимир Гройсман переубедил Кабмин в необходимости бюджетной децентрализации с помощью всего одного слайда. Мы взяли условный объем основных фондов местного самоуправления (больницы, садики, школы, коммунальные предприятия) и оценили их примерно в 500 миллиардов гривен. При этом объем бюджета развития всего местного самоуправления страны на тот момент составлял около 9 миллиардов гривен.
Мы разделили одну цифру на другую и получили 60 (!) лет, необходимых на содержание этих фондов, с учетом того, что дороги — не портятся, трубопроводы — не рвутся, крыши в школах — не текут. Но ведь это невозможно! Поэтому местные бюджеты не могут быть просто кассами по выплате зарплаты, к чему нас сейчас снова пытаются вернуть. Местные бюджеты — это прежде всего развитие.
В результате была сделана профицитная история, чтобы у громад оставались ресурсы на развитие. Отсюда и выросшие в разы бюджеты развития, которые вы зафиксировали в своем проекте. Безусловно, не все мэры эффективно и прозрачно расходовали средства, но те, что стали настоящими хозяевами, да еще и привлекли громаду к использованию этих средств, остались на второй-третий срок. Несмотря на стопки открытых уголовных дел. Потому что люди видели реальные изменения в своих городах.
— Все сломал ковид?
— Ковид — добил. Все началось намного раньше. Если образно, то до децентрализации я жил в общежитии, ездил в троллейбусе и питался в МакДональдсе, а после — переехал в однокомнатную квартиру, пересел в такси и смог заходить в ресторан. И вдруг мне говорят: «О, ты едешь в такси, так провези еще соседа!». «А, ты ешь в ресторане? Тогда отдавай полпорции бабе Маше». «И, да, скинься еще на бензин…». В итоге на нас повесили — льготный проезд, школы и детские сады с техническим персоналом, ПТУ. Я вам передам табличку, где вы увидите финал этого перманентного «откусывания» бюджетов местных рад. Баланс — отрицательный. В результате в 2022 году бюджет будет с дефицитом и без гарантий даже на зарплаты.
— И все-таки, насколько сильно ударила пандемия?
— В то время как все европейские государства начали финансово поддерживать местное самоуправление, наше — всю ответственность скинуло вниз. Это уже было даже не про «откусить», а про «проглотить». У местного самоуправления хотели забрать 130 миллиардов гривен, но мы отбились, потеряв в итоге несколько десятков миллиардов. Однако товарищи не отступали. Парламент вдруг решил дать льготы бизнесу. Первоначальная идея была очень правильная: предоставить муниципальной власти право самостоятельно пройтись по КВЕДам и освободить от налогов тех, кто в критической ситуации. Почему? Не потому что мэры такие добрые, а потому что они практики и понимают, что если этот ресторан сегодня не поддержать, то он закроется и уже не поднимется. А это потери бюджета в перспективе. Но потом по инициативе профильного комитета ВР мелких закрыли на карантин, а крупные сети продолжили работать. Вот тогда был первый шок на местах и полное непонимание позиции Центра.
Мы жестко обозначили свою позицию, власть сделала шаг назад, но клерки из комитета специально оттянули подписание президентом нового законопроекта и крупный бизнес таки получил льготы. А мы потеряли ресурсы — в совокупности на подобных авантюрах в налоговых поступлениях около 65 миллиардов гривен бюджетов развития. Это без учета того, что нам критически порезали программы Государственного фонда регионального развития (ГФРР).
Вот почему, спрашивается, на ГФРР оставили всего 4,5 миллиарда гривен? Если в стране не было денег, то откуда появились 7,5 миллиардов на депутатскую субвенцию социально-экономического развития? И здесь уже мы будем учиться проявлять принципиальность.
— Поясните.
— Когда в громаду приезжает депутат, которого она избрала, и говорит, что я вам привез 30 миллионов гривен, нужно найти в себе смелость сказать депутату «спасибо» и оправить его куда подальше с этими деньгами. Потому что эти 30 он взял из тех 500 миллионов, которые были забраны у этой же громады налогами, в результате чего недофинансированы медицина, образование и прочее. Депутат ограбил также ГФРР, где громады с проектами честно выиграли конкурсы, а теперь не могут достроить объекты. Их стоимость растет с каждым месяцем, как и критика местной и центральной власти. Поэтому депутатский соцэконом надо ликвидировать как можно быстрее и работать с прозрачным инструментом ГФРР.
— Но эти тридцать миллионов чаще всего — гарантия пролонгирования депутатства. Вы считаете, что эту революционную новеллу можно провести в действующем парламенте?
— Я думаю, что в ближайшие годы она не пройдет, но дорога начинается с первого шага. По поводу появления местных акцизов мы системно работали с парламентом около пяти лет. Возможно, сам по себе законопроект не пройдет, а вот в паре с ростом финансирования ГФРР и закреплением гарантий его полной прозрачности и многоступенчатости, где каждый депутат будет видеть свой регион, — вполне. Плюс — увеличение процента ПНФЛ, который будет оставаться на местах. И мы будем лоббировать этот вопрос, поскольку бюджеты развития сегодня разрушены. Только так постепенно можно двигаться к другой модели.
— То есть нужно менять психологию?
— Мы должны научиться благодарить депутата не за подачку, а за качественный законопроект в интересах громад. Который позволит местной власти сделать дорогу, сохранить здание и прочее. И люди начинают это понимать. В том числе и часть думающих депутатов. Вот когда они помогут провести в зале 80% ПНФЛ для громад, вот это будет заслуга перед громадами.
— 80% ПНФЛ — не жирно?
— Мы предложили абсолютно честную схему. Все можно расписать и закрепить законом. Тот же льготный проезд. Принимайте закон — есть обязательные категории льготников, остальные — на усмотрение местной власти, у которой на это — 3% ПНФЛ. Она решит сама — возить ей льготников или кормить детей в школе, исходя из своих возможностей и мнения громады. Как это и происходит на Западе.
Вы отдали пять ПТУ областному центру? Хорошо, пусть у меня будет 2% ПНФЛ на ПТУ, и если я его нормально содержу и развиваю, то мои 2% со временем будут стоить не 100 гривен, а все 300. Потому что люди выпустятся, пойдут работать и формировать рынок труда.
Вы мне отдали непедагогический персонал? Хорошо, я все оптимизирую, только распишите мне под это еще 2% ПНФЛ. И знаете, что я сделаю? Я подниму им зарплату и ко мне вернется часть ПНФЛ. Так начнут работать честные и прозрачные экономические инструменты. Местная экономика тянет все государство. Бюджетная децентрализация спасла эту страну во время войны.
— За что государству финансировать свои статьи?
— Ребята, вы отобрали у местных властей паевое участие в строительстве — застройщики теперь не платят местным радам. Но когда он строит, его работники платят ПНФЛ, — так не надо нам этого возвращать. То есть я сейчас калькулирую, как могут разбиваться эти 80% ПНФЛ.
Теперь самое вкусное для Минфина. У местного самоуправления в Налоговом кодексе помимо главных налогов (ПНФЛ, единый налог, земля) есть куча дополнительных источников. Так забирайте за 10% ПНФЛ все свои акцизы — на топливо, алкоголь и табак, а это — 15 миллиардов гривен. Зато в громады придет инвестор, потому что это — рабочие места и опять-таки ПНФЛ. Вот в чем суть этих 80% ПНФЛ.
— А армию на что финансировать?
— Выводите из тени целые отрасли, устанавливайте акцизы и финансируйте все, что угодно. А они знаете, что делают? Подают законопроекты, что гражданскую оборону в громадах должны финансировать местные рады. Обвиняют нас в феодализме и сепаратизме, и тут же предлагают содержать отряды территориальной обороны, включая питание, форму и оружие?! Вы серьезно?! Бала такая идея и в СНБО, но благодаря здравому смыслу Данилова, мы отбились. Но она присутствует в парламенте. А вы — про армию…
О несогласованном протоколе по Конституции, фейковом законе Гурина и Конгрессе местных властей
— Реформу так или иначе нужно закончить на третьем — региональном уровне, определившись с институтом префектов и передачей исполнительных комитетов областным радам. Буквально в последние дни информационное поле напитывали события, связанные с реформой.
Мы получили Указ президента о создании Конгресса местных и региональных властей, вернулись к проекту изменений в Конституцию в части децентрализации, дружно заработали над Муниципальным кодексом, а параллельно — послушали презентацию нового закона о местном самоуправлении.
Я не характеризую качественную составляющую этих новелл. Но говорю об ощущении, что реформу хотят побыстрее закончить на фоне демонстративного единения центральной и местных властей. Топор войны реально зарыт или нам продают картинку?
— Давайте по порядку. Что касается нового/старого проекта внесения изменений в Конституцию. Я внимательно прочитал у вас статью Юрия Ганущака, просмотрел опубликованные документы. Однако должен буду вас разочаровать: никаких протоколов мы не подписывали.
— Ну, почему же нас? ОПУ и руководителя конституционной комиссии пана Зайца, написавшего письмо членам комиссии о том, что протокол согласований и расхождений подписан ассоциациями. И что на его основе будет доработан окончательный проект, который в виде сравнительной таблицы и ушел на рассмотрение членов комиссии за подписью Ермака.
— Вот здесь давайте четко проясним. Перед президентом в очередной раз разыгрывают иллюзию хорошей коммуникации с местным самоуправлением. Но ее нет. Никакого нового текста изменений мы не видели, впрочем, как и старого. Никакого протокола мы также не подписывали. Решения подобного уровня проходят исключительно через правление Ассоциации.
На самом деле эта история тянется уже год, когда был провален первый законопроект президента. Тогда комиссия также не рассматривала наши предложения. В результате правление АГУ в феврале 2020-го утвердило свою концепцию и текст изменений в Конституцию и направило официальное письмо президенту. Все это без ответа уже год лежит в ОПУ.
С октября идет вялое обсуждение каких-то концептуальных вещей: подчиненность префекта, полномочия мэра, статус громады, срок каденции, нужны районные рады или нет. И все. Появление же каких-то проектов и фейковых протоколов — нарушение ключевого принципа обсуждения с теми, кого непосредственно касается реформа. Поэтому АГУ, скорее всего, и в этот раз будет вынуждена не поддерживать законопроект президента.
На самом деле все эти заявления о публичных консультациях — банальное очковтирательство, которое практикует власть. В понедельник это стало еще раз очевидно, когда глава профильного подкомитета Гурин презентовал проект закона о местном самоуправлении. По сути перечеркнул результаты шестимесячного его обсуждения.
— Что не так с Гуриным?
— Полгода проходили публичные консультации по закону о местном самоуправлении, а в пятницу, 26 февраля, пан Гурин презентует абсолютно новый текст закона, чтобы сформировать резолюцию и в среду рассмотреть его на комитете. Все участники, включая европейцев, озадачились простым вопросом: а зачем вообще были эти консультации? То есть полгода люди говорили об условном Даниле, а потом нам вывели Никиту, который почти такой же. Но не совсем.
Более того, АГУ абсолютно убеждена, что на данный момент каких-то глобальных изменений, а тем более нового закона о местном самоуправлении принимать не надо. Потому что на фоне происходящих процессов (формирования новых районов и передачи имущества громадам) ударить еще и по полномочиям — это будет болевой шок. Нельзя сразу вводить новые маршруты, новых водителей и новые правила. Это может привести к коллапсу.
Однако даже если гипотетически допустить возможность прикосновения законодателя к этому закону, то нужно прежде всего решить проблему делегированных полномочий и их финансирования. Плюс привести в соответствие с расходной частью Бюджетного кодекса полномочия, которые сейчас есть у местного самоуправления. Потому что не может быть так, что мне законом предписано лететь в космос, а Бюджетный кодекс это запрещает. Поправьте нестыковки, приведите в соответствие с Бюджетным кодексом, который менялся уже много раз. Ну и, конечно, определитесь с полномочиями районных рад в соответствии с бюджетной децентрализацией. Вот эти глобальные вещи.
Но законопроект Гурина вообще не дает ответов на эти вопросы. «Все это можно сделать позже», — пояснил свою тактическую позицию народный депутат. А пока там есть особо важные новеллы о кормлении бездомных (без указания источников финансирования), ведение сайтов громад и огромный блок, посвященный градостроительству. Нет, я за помощь бездомным, но не за чужой счет. Понимаете? Более того, закон о местном самоуправлении не обязан обеспечивать «хотелки» застройщиков, которые лоббируют некоторые народные депутаты.
— Это тянется еще из закона о столице, из которого торчали уши Богдана и Вавриша?
— Это вы сказали. Но я не удивлюсь, если градостроительные нормы появятся в законе о трансплантации. Полномочия горрад, планирование и ведение градостроительной документации, роль строителей в будущей системе муниципального управления… все это возведено в такой ранг, что вся жизнь в городах должна остановиться, если, не дай Бог, не будет какой-то справки. Зачем это все нужно, если есть профильный закон, лично для меня — большая загадка. Плюс закрепляется все тот же токсичный соцэконом для депутатов.
— Что вы предлагаете?
— Давайте быстро проведем закон о местных государственных администрациях — государству нужен скелет управления, а в заключительные положения действующего закона о местном самоуправлении внесем уточнения в контексте уже принятых изменений (ОТГ и новые районы). И, возможно, урегулируем перманентный конфликт между мэром и радой: если рада объявляет недоверие мэру, то она сама должна быть готов пойти на перевыборы. Как и мэр, если он объявляет недоверие раде. Пусть громада рассудит.
— Какая-то круговая порука получается.
— Наоборот, речь о системе сдерживания и противовесов. Проблема в том, что у нас есть еще императивный мандат, и любая партия может заблокировать принятие радой любого решения. Можно просто блокировать работу мэра, не ходить на сессии и прочее. Более того, это должен быть автоматический механизм, а не история, завязанная на политическую волю парламента. Чтобы не повторялись Луцк, Черновцы и Николаев.
— Ваша версия общего надзора в законе о местных государственных администрациях? В каком случае вы будете его поддерживать? (За несколько часов до публикации интервью Верховная Рада приняла в первом чтении законопроект № 4298 «О внесении изменений в Закон Украины «О местных государственных администрациях» и некоторые другие законодательные акты Украины относительно реформирования территориальной организации исполнительной власти в Украине» — Авт.)
— У вас красной нитью проходит вопрос: как правильно защитить гражданина? Вот поверьте мне, что все эти рюшечки не сработают. Чтобы ни придумали эксперты и какими бы функциями ни наделили префектов, единственным инструментом в любой цивилизованной стране является суд. Потому что любой префект всегда может быть либо коррумпирован, либо ангажирован политической силой, которая находится у власти. Поэтому орган государственной власти, как и любой гражданин, должен защищать свои интересы в суде. Сделайте особые процедуры в Кодексе административного судопроизводства, по которому судятся субъекты собственных полномочий.
— В суде? Вы серьезно? Читайте «беззубые» судебные законопроекты президента. Реальная перезагрузка судебной системы в Украине выглядит фантастикой, а ваше полагание на суд — манипуляцией в пользу бесконтрольности местного самоуправления. Если на уровне области без изменения Конституции у главы ОГА/префекта действительно налицо конфликт интересов (сам руководит исполкомом и надзирает за громадами), то на уровне районов, утративших полномочия и ресурсы, как раз складывается идеальная ситуация для надзора со стороны глав РГА. Чем вас не устраивает эта модель государственного скелета?
— А попробуйте посмотреть на эту проблему с другой стороны. Мы действительно не можем повлиять на судебную систему. Но когда местная власть начнет состязаться с государственным префектом в суде и не сможет по традиции «решать» вопросы, это очень быстро приведет к тому, что появится справедливый суд. Местное самоуправление просто потребует от Центра перезагрузки судов.
Потому что без этого любая реформа — блеф. Но нужно включать нелинейные механизмы естественной перезагрузки системы, сделав основным инструментом префекта суд. Что, к тому же, будет стимулировать появление качественного института префектов, способных компетентно отстаивать интересы государства в суде. Состязательность же сторон, где будут спорить местный чиновник и государственный, сбалансирует систему и заставит судей занять положенную им позицию справедливости.
Теперь по поводу самого надзора. Теоретически ничего плохого в описанной вами модели нет. При условии, что заработает профессиональная система рекрутинга префектов и они будут ограничены в своих функциях надзора делегированными полномочиями. Да, государство делегировало нам полномочия и смотрит за качеством предоставления этих услуг. Но не за тем, правильно или неправильно принят бюджет Днепра или Житомира. Это — полномочия и решения исключительно громады.
Более того, внедрение любого механизма нужно готовить. Вы видели состав райрад и администраций? Им правительство спускает сокращенную структуру штатов РГА, исходя из новых полномочий, а 80% глав районных администраций плевать на нее хотели. И это они будут осуществлять надзор за мэрами?
Говорить же, что изначально «жена Цезаря вне подозрений», как это делает Юрий Ганущак, значит, плясать в рамках фантазии. Тогда и мэры изначально вне подозрения! Но реальность другая: все под подозрением. Готовьте концепцию, обозначайте четко функции префектов, подчиняйте их Кабмину, а не президенту, обучайте. И, да, тогда районный уровень становится опорой.
То есть конструкция правильная, но недодуманная в части механизма использования Кодекса административного судопроизводства и возможности обжалования действий самого префекта. Потому что нельзя давать возможность префекту безосновательно остановить решение рады и блокировать деятельность какой-то сферы без последствий. Поскольку зарплаты должны выплачиваться, лекарства приобретаться и прочее. Префект должен нести ответственность за свои действия, и в то же время суд — иметь сокращенную процедуру реагирования на иски префектов, как во время избирательного процесса.
Почему в итоге во Франции муниципалитет всегда приходит и советуется с префектом? Потому что ему дороже воевать в суде, чем проконсультироваться с префектом до принятия решения. А ты можешь птичку здесь поставить? А зачем? А чтобы ты через 5–10 лет в суд не пошел.
— Создание Конгресса региональных и местных властей, о чем президент объявил на заседании Совета развития громад и территорий в рамках Всеукраинского форума «Украина 30», — это все-таки протянутая вам рука дружбы?
— Нынешнее окружение докладывает президенту, что в отличие от предыдущего наладило диалог с регионами. Да, в какой-то момент, когда был расцвет «короны» и тарифный кризис, коммуникация с ОПУ была интенсивной. Результатом стал меморандум о неповышении цены на газ, а также о признании правительством всех долгов перед коммунальными предприятиями. Что важно.
Созданием Конгресса, по заявлению министра развития громад и территорий Алексея Чернышова, президент решил вести диалог со всеми ассоциациями. А его окружение — размыть в общем потоке самый сильный их голос. Многие нам закидывают, мол, это вам за то, что вы не смогли объединиться с другими ассоциациями. Но в любом случае нельзя объединить местное самоуправление сверху.
Глава офиса Андрей Ермак произнес красивую фразу, что пора остановить вечный круговорот рад. Но если открыть указ о создании Конгресса, внизу пункт: «Считать таким, что утратил силу, указ о создании Совета развития громад и территорий». А в том указе считать, что утратил силу указ Порошенко о создании Совета регионального развития. И так далее… Понимаете?
— Никакое новое название не меняет сути.
— Более того, согласно Конституции, Конгресс — это консультативно-совещательный орган при президенте. И создание такового — само по себе уже давление на местное самоуправление. И европейцы, невзирая на плохой перевод, тут же дали власти соответствующий сигнал. Положения о Конгрессе мы еще не видели, но достаточно и оглашенного состава президиума: президент, премьер-министр, глава ВРУ, глава ОПУ, заместитель главы ОПУ, представитель президента в парламенте и по два представителя двух палат. Палаты региональных властей (от нее — глава ОГА и областной рады) и палаты громад (где обязательно — глава РГА или районной рады и один мэр). Де-факто на весь президиум Конгресса — один мэр.
— На этом же мероприятии президент поручил начать разработку Муниципального кодекса. Вы, кажется, тоже работаете над своей версией.
— У тех, кто готовит инициативы президенту, явные проблемы с логикой. Зачем тогда буквально через несколько дней презентуется новый законопроект о местном самоуправлении?
Более того, как можно одновременно вносить изменения в Конституцию и принимать Муниципальный кодекс? Нужно либо сначала принять новую Конституцию и потом на ее основе делать кодекс, либо наоборот — в Конституции закрепить все наработки кодекса. Что более логично. Ведь те же районные депутаты избирались под одну систему, и нечестно загонять их в новые условия, по сути, лишая полномочий. Разрабатывайте и принимайте кодекс, потом вносите изменения в Конституцию и готовьте новую базу для следующего созыва. Это называется действовать стратегически.
Иначе — наложение одних процессов на другие и очередной провал в хаос. На фоне полного отсутствия доверия местных властей Центру.
— По поводу хаоса и стратегии. Главной целью децентрализации заявлялись состоятельные громады, способные предоставлять доступные и качественные услуги людям. Но случилось так, что децентрализация как раз таки и ударила по людям. Я говорю как о нежелании Кабмина «приставить» голову реформе, так и о министерствах, которые видели процессы, но игнорировали их. Ни министр социальной политики Марина Лазебная, ни ее предшественник Андрей Рева не взяли на себя ответственность войти в контекст реформы.
— Да, сейчас огромная угроза в том, что секторальные реформы не совпадают с децентрализационными процессами. Минсоц критически опаздывает со своей концепцией реформирования социального сектора. Все надо было делать раньше. Мы предлагали свои концепции, но их никто не хотел, да и не хочет слышать. Но куда в итоге идут незащищенные люди? К мэрам. Большие города если имеют деньги, то не имеют полномочий предоставлять услуги. В малых — вообще катастрофа. А как должно было быть? Вице-премьер с полномочиями как голова реформы, под чьим руководством с участием министров нужно было складывать конструктор. Сводить реформу на общей карте и потом следовать ей.
— Вице-премьер когда-то был, но головы все равно не было. Команда Зеленского вообще его ликвидировала.
— К сожалению. Кризис кадров в сложившейся ситуации — не штамп. Есть ощущение, что следующее правительство должно быть правительством муниципалов. Должна быть селекция. Нужно формировать скамейку запасных. В городах, которые, по сути, вытянули на себе страну, есть и энергия, и люди.
— То есть Ассоциация намерена лоббировать присутствие представителей местного самоуправления на этой скамейке?
— Это лишь один из аспектов нашей деятельности. Мы смотрим шире. На самом деле закон об ассоциациях, который мы провели в 2009 году, это закон о лоббизме, которым могут пользоваться ассоциации любых сфер — медицины, образования, бизнеса и прочие. АГУ сегодня — объединенный голос местного самоуправления, который намерен влиять и формировать политику центральной власти. Точно так же самоорганизовываться и начинать реально влиять могут медики, педагоги, социальные работники… В сильных демократиях именно так и происходит.
Больше статей Инны Ведерниковой читайте по ссылке.