Озвученные на днях заявления премьера Венгрии Виктора Орбана и его министра иностранных дел Петера Сийярто о вреде санкций ЕС против России продолжают серию откровенно пророссийских жестов венгерского руководства.
Венгерский премьер был единственным лидером европейской страны, который посетил Москву после масштабного нападения России на Украину, побывав на похоронах последнего генсека КПСС Михаила Горбачева. Министр иностранных дел Венгрии — единственный из топ-дипломатов стран ЕС, продолжающий встречаться с Сергеем Лавровым: последняя такая встреча состоялась две недели назад во время сессии Генеральной ассамблеи ООН в Нью-Йорке. А на этой неделе Сиярто во второй раз, начиная с 24 февраля, посетил Москву: он принял участие в конференции «Русская энергетическая неделя», где говорил, что позиция Венгрии «определяется национальными интересами».
Именно из-за позиции Венгрии весной этого года ЕС долго не мог принять нефтяное эмбарго против РФ. Решения в сфере внешней политики принимаются в ЕС исключительно консенсусом, то есть каждая страна-член имеет право вето. Воспользовавшись им, Венгрия затянула принятие решения минимум на месяц и, наконец, выторговала для себя исключения.
Наблюдая за этим, кто-то в Украине может спросить: почему ЕС не выгонит пророссийского «троянского коня», да еще и с авторитарными внутриполитическими тенденциями? Но дело в том, что исключить страну-члена из состава ЕС невозможно. Это не предусмотрено действующей редакцией Договоров о ЕС. Даже если страна нарушает основные критерии членства в Союзе, на основе которых принимают новых членов. Выйти из ЕС можно только добровольно, как это недавно сделала Великобритания.
В нынешней правовой рамке ЕС теоретически есть три способа остановить разрушение демократии в Венгрии и предотвратить ее деструктивное влияние на европейское единство во внешней политике. Во-первых, за нарушение демократических ценностей Венгрию можно было бы лишить права голоса по всем вопросам на рассмотрении Совета ЕС. Во-вторых, ЕС мог бы начать принимать решения в сфере внешней политики не консенсусом, а большинством голосов. В-третьих, можно прекратить выделение средств из бюджета ЕС, если Венгрия не проведет демократические реформы. ЕС сейчас пробует с разным результатом все три варианта.
Статья 7 Договора о ЕС предусматривает возможность лишения страны, нарушающей фундаментальные ценности ЕС, права голоса в Совете ЕС. В отношении Венгрии эта процедура запущена, но она тормозит уже много лет.
15 сентября Европарламент абсолютным большинством голосов принял резолюцию об «угрозе нарушения Венгрией ценностей, на которых основан ЕС». На основе подробного доклада о состоянии демократических институтов, соблюдении верховенства права и прав человека в стране Европарламент пришел к неутешительному выводу, что Венгрия не может больше считаться демократией, а лишь «электоральной автократией».
При этом Европарламент подчеркнул: часть вины лежит на Совете ЕС, то есть на всех странах-членах, игнорировавших проблему как минимум с 2018 года. Тогда Европарламент впервые обратился к Совету ЕС с требованием действовать по статье 7 против Венгрии.
Согласно процедуре, Совет ЕС (то есть министры иностранных дел всех стран-членов) должен был рассмотреть ситуацию и принять (большинством голосов) рекомендации Венгрии для исправления нарушений. В случае игнорирования рекомендаций Совета Еврокомиссия (или треть стран-членов) при поддержке Европарламента могла бы обратиться снова. На этот раз уже в Европейский Совет, то есть к главам государств и правительств стран-членов.
Тогда Европейский Совет должен был бы единогласно (без учета голоса страны-нарушителя) принять решение о наличии нарушения. После этого Совет ЕС большинством голосов лишает страну-нарушителя права голоса.
Впрочем, как отмечает Европарламент, за четыре года страны-члены не сделали даже первый шаг — рассмотрение и голосование квалифицированным большинством (22 из 28 членов) в Совете ЕС рекомендаций Венгрии по исправлению ситуации. Констатируя бездействие Совета, Европарламент грозится обвинить уже его (то есть правительства всех стран-членов ЕС) в пренебрежении обязанностью поддерживать европейские ценности. Очевидно, что это очень сложный политический вопрос для стран-членов, ведь до сих пор у ЕС не было прецедентов лишения права голоса страны-члена.
Процедура по статье 7, помимо Венгрии, в 2017 году была инициирована Еврокомиссией против Польши. То, что нарушителей оказалось двое, послужило причиной неформального альянса Будапешта и Варшавы против Брюсселя. Было понятно, что в случае ключевого голосования в Европейском Совете Польша будет блокировать решение по Венгрии, и наоборот.
Однако недавно Еврокомиссия нашла компромисс с Польшей, дав положительную оценку шагам, направленным на укрепление независимости судебной ветви власти. Потенциально это означает, что Польша могла бы поддержать решение Европейского Совета против Венгрии — если ее лидеры окончательно преступят грань в своих пророссийских действиях. К примеру, если Венгрия начнет блокировать продление ключевых уже наложенных санкций. Понимая это, Орбан ведет сложную игру.
Венгерский премьер и министр иностранных дел продолжают выступать с сокрушительной публичной критикой санкций. Однако, по информации брюссельских журналистов, Венгрия не пыталась блокировать последний, восьмой санкционный пакет ЕС. Проблемой в дискуссии об ограничении перевозок российской нефти оказалась не Венгрия, ею стали страны с крупным танкерным флотом — Греция, Кипр, Мальта. Кроме того, ЕС до сих пор даже не начал дискуссий о санкциях против «Росатома». Из-за сотрудничества с ним не только Венгрии, но и ряда других восточноевропейских стран, и в первую очередь — Франции.
Принимать решение по поводу санкций было бы гораздо легче, если бы ЕС перешел к принятию решений в сфере внешней политики не консенсусом, а большинством голосов членов. К переходу на голосование большинством голосов в Совете ЕС активно призывают, в частности, лидеры Франции и Германии.
Более того, для сферы внешней политики такой переход даже не потребует фундаментальных реформ ЕС, ведь действующая редакция Договоров уже предусматривает возможность такого изменения. При условии, что его единогласно одобрит Европейский Совет. То есть необходим консенсус, чтобы отказаться от консенсуса, что в нынешних политических условиях нереально. Ожидать изменений системы принятия решений ЕС в сфере внешней политики в ближайшее время не приходится.
Остается, впрочем, еще один вариант влияния ЕС на Венгрию — деньгами, ограничением финансирования со стороны ЕС. Он кажется наиболее политически реальным. Правда, его эффект (скорее всего, частичный) будет ограничиваться внутренней политикой и не помешает венгерскому руководству продолжать пророссийскую риторику.
Примечательно, что ни продолжающаяся критика со стороны Брюсселя, ни публичные реверансы в сторону Москвы не отвернули венгерского избирателя от партии Орбана, вновь получившей на выборах в апреле конституционное большинство в парламенте. То есть нельзя ожидать, что в результате еще более сильной критики или лишения голоса в Совете ЕС венгерское правительство может потерять поддержку избирателей. А вот с финансами все иначе.
Венгерская экономика переживает трудные времена, и национальный бюджет нуждается в помощи ЕС. В апреле, ссылаясь на проблемы с коррупцией и верховенством права, Еврокомиссия обнародовала официальное предложение снизить ассигнование Венгрии на 65% от запланированного. До конца года Совет ЕС должен рассмотреть это предложение и принять решение (большинством голосов). Следовательно, венгерский бюджет может недосчитаться 7,5 млрд евро, что ощутимо ударит по макроэкономической стабильности. Следствием этого могут стать уже политические перемены.
Для Брюсселя это самый удобный рычаг давления. Страны-члены предпочли бы переложить главную ответственность за разборки с Венгрией на Еврокомиссию. У нее же есть мандат отслеживать надлежащее расходование средств из бюджета ЕС, а здесь у Брюсселя к Будапешту накопилось много вопросов. Игнорировать эту проблему невозможно, ведь у избирателей в других странах-членах есть все основания спросить своих политиков, почему при таких условиях общие средства ЕС должны и дальше поступать в Венгрию.
Поэтому угроза ограничения финансовых поступлений из Брюсселя для Будапешта реальна. Тем более что похожие прецеденты уже были. Например, ЕС ограничивал выделение средств для Болгарии и Румынии вскоре после их вступления в Союз, а до недавних пор Еврокомиссия тормозила выделение средств Польше.
Понимая это, параллельно с острой антиевропейской публичной риторикой венгерское правительство сейчас ведет активные переговоры с Брюсселем и готовится к изменению национального законодательства для выполнения 17 требований Еврокомиссии по проведению реформ.
То есть, с одной стороны, Орбан для своего избирателя перекладывает ответственность за все проблемы в экономике на ЕС и его санкции против России. А также использует эту риторику, чтобы выбить из последней финансовые «плюшки» для себя, в первую очередь в энергетике — как объявленную на днях отсрочку 1,9 млрд евро долга перед Газпромом. С другой стороны — Орбан отлично понимает, что от средств ЕС венгерский бюджет зависит гораздо больше.
Наивно надеяться, что под давлением ЕС Венгрия проведет настоящие реформы, которые разрушат режим. Но на определенные компромиссы и законодательные изменения Орбану наверняка придется пойти. Возможно, это позволит спасти основы демократии в стране и шансы на внутренние политические изменения хотя бы в будущем.
Впрочем, финансовый рычаг Брюсселя вряд ли повлияет на риторику венгерского руководства по поводу России или санкций. Но «дамоклов меч» статьи 7 по-прежнему висит. В случае перехода Венгрии от риторики к реальным шагам, в частности к торпедированию существующего санкционного режима, она рискует тем, что терпение других стран-членов лопнет. В таком случае они могут решиться пойти на прецедент ограничения права голоса страны-нарушителя, применив процедуру статьи 7.
Однако если речь идет не о сохранении, а об усилении санкционного режима — здесь ситуация сложнее. Венгерская аргументация, что нужно заботиться о стабильности национальной экономики и населения, страдающего из-за роста цен на энергоносители, может встретить понимание и в других столицах. Как свидетельствует практика, в дискуссиях о будущих европейских санкционных пакетах нужно быть готовыми к проблемам не только (и, может быть, даже не столько) со стороны Венгрии.