На встрече с президентом Украины Петром Порошенко в Мюнхене в феврале нынешнего года генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг анонсировал визит в Украину делегации Североатлантического совета, главного политического органа НАТО.
Пресс-служба администрации президента подчеркнула, что ожидаемый визит должен "продемонстрировать неизменную поддержку альянсом Украины в противостоянии агрессии России". Логично предположить, что подобный визит, если он действительно планируется и не будет заблокирован одной из соседок Украины, состоится не ранее инаугурации нового президента и станет также попыткой познакомиться с новым (или немного обновленным) руководством страны.
Сможет ли нынешний президент в случае своего переизбрания предложить стратегию, которая поможет реализовать декларируемую в его программе цель - получить План действий для членства в НАТО уже в 2023 году? И что способен предложить в отношениях с альянсом новобранец украинского политикума Владимир Зеленский? Этими вопросами задаются и в Киеве, и в Брюсселе.
"Свой путь" и ПДЧ в 2023 году
7 февраля Верховная Рада Украины закрепила в Конституции стратегический курс нашей страны на вступление в Евросоюз и НАТО. Декларативный шаг, практическая ценность которого состояла, в первую очередь, в создании дополнительного юридического предохранителя от возможных попыток геополитического реванша. Что, как показали результаты первого раунда президентских выборов, может оказаться весьма не лишним. Совместный рейтинг бывших регионалов Юрия Бойко и Александра Вилкула, известных своим, мягко говоря, скептическим взглядом на евроатлантические устремления Украины, составляет 15,82% - потенциальная "бронза" президентской гонки.
"Серебряный призер" первого раунда Петр Порошенко значительную часть своей программы посвятил усилению боеспособности армии и вступлению в НАТО с позиций "регионального лидерства". Напомню, что в 2015 г., в Военной доктрине Украины, утвержденной указом президента, была поставлена амбициозная цель - "досягнення до 2020 року повної сумісності Збройних Сил України з відповідними силами держав - членів НАТО". На вторую каденцию Порошенко выходит с еще более грандиозным обещанием - получить План действий для членства в 2023 г. Эксперты в сфере обороны признают, что в 2014-2019 гг. наметился прогресс на пути к достижению отдельных евроатлантических стандартов, но при сохранении нынешней динамики реформ предпосылок для реализации предвыборной программы Порошенко не наблюдается.
Гипотетический диалог с альянсом о ПДЧ начнется не с технических стандартов НАТО, внедрение которых в Украине в отдельных сферах уже приносит определенные плоды, а с вопросов стратегического уровня. Таких как имплементация положений Стратегического оборонного бюллетеня, утвержденного президентом в 2016 г., в частности касательно изменений системы командования и контроля, внедрения оборонного планирования на основе оценки возможностей (capability-based planning), развития оперативных (боевых, специальных) сил и средств, а также создания единой системы логистики для сил обороны.
В альянсе также пристально наблюдают за работой по реализации рамочного Закона "О национальной безопасности", принятого в прошлом году, ожидая продвижения в реформе Службы безопасности, повышения прозрачности в оборонно-промышленном комплексе, усиления демократического контроля в секторе обороны и безопасности. Призрачный шанс на ПДЧ в 2023 г. будет зависеть от способности Украины интенсифицировать работу по этим направлениям, не допуская нынешней свободной интерпретации евроатлантических норм и принципов.
Системные и необратимые реформы в критических, а не второстепенных сферах, подкрепленные конструктивным диалогом с представителями альянса на всех уровнях, принесут больше результатов, чем эффектные публичные заявления или поздравительные письма.
"Я к Вам пишу…"
Напомню, что в марте украинский президент Петр Порошенко эпистолярно поздравил генерального секретаря альянса Йенса Столтенберга с 60-летием. Поздравительное письмо заканчивалось недвузначной рекомендацией союзникам "использовать лондонский саммит НАТО, который состоится в этом году, как благоприятную возможность для начала предметной дискуссии о повышении уровня нашего партнерства, включая предоставление Украине ПДЧ".
Источники в международном секретариате НАТО утверждают, что такое "Многая літа!" не особо впечатлило приватный офис генсека, где упоминание об Украине вызывает порою плохо скрываемое раздражение. Причин тому множество, и далеко не все они, как ни прискорбно, объясняются фактором российского влияния.
В частности, Йенс Столтенберг известен своей способностью не обострять противоречия и избегать вынесения на повестку дня альянса вопросов, по которым возможность достижения консенсуса 29 (а скоро и 30) государств изначально выглядит сомнительной. Именно это стало основным аргументом для продления его каденции до сентября
2022 г., благодаря чему у него есть реальный шанс стать первым в истории генеральным секретарем НАТО, пробывшим на этой должности восемь лет.
Тема ПДЧ для Украины может существенно усложнить и без того непростую работу Столтенберга по поиску компромиссов внутри альянса, который, как отмечают авторы знакового отчета NATO at Seventy: An Alliance in Crisis (НАТО в семьдесят лет: альянс в состоянии кризиса) послы Даглас Люте и Николас Бернс, переживает не лучшие времена. Да и "друзей Украины" среди союзников, готовых приложить усилия для ПДЧ, тоже совсем немного.
Смею, однако, разочаровать любителей риторики "нас там никто не ждет". В свое время "там" никто не ждал Польшу, Венгрию и Чехию, которые в этом году отмечают 25-летие членства. В открытом письме тогдашнему президенту США Биллу Клинтону более 40 наиболее влиятельных американских политических аналитиков, среди которых были и Сэм Нанн, и Роберт Макнамара, предостерегали, что расширение альянса станет "дорогим и ненужным" мероприятием. Да, присоединение этих постсоциалистических стран можно считать достижением более удачной политической конъюнктуры. Тем не менее, однозначно спрогнозировать международную политическую обстановку в регионе на ближайшее десятилетие сложно, как и исключить появление "окна возможностей" для вступления Украины и Грузии.
Но если украинская политическая верхушка будет демонстрировать неуверенность в заданном курсе, даже закрепленном в Конституции, подобное "окно" захлопнется раньше, чем Украина его заметит. Сомнения и желание "перепроверить" настроение народа путем референдума вызывают вздох облегчения у отдельных представителей НАТО. Было бы наивно ожидать, что другие страны будут отстаивать наши национальные интересы. Еще более наивно ожидать поддержку в том, в чем мы сами позволяем себе публично сомневаться.
"Зе"-народовластие и информационная борьба с аллигаторами
И в этом контексте хотелось бы остановиться на программе лидера первого раунда выборов - Владимира Зеленского. Его позиция касательно вступления в альянс весьма неоднозначна. Согласно его программе, движение Украины в НАТО и "другие подобные объединения" - залог безопасности страны, в который он верит, и который "должен получить подтверждение через всеукраинский референдум". Из конкретики - профессиональная армия и зарплата военнослужащих на уровне стандартов НАТО.
Хотелось бы понять, о каких "других подобных объединениях", т.е. военно-политических союзах, идет речь? Вряд ли "команда Зе" мыслит категориями реинкарнации Варшавского договора или рассчитывает на интеграцию Украины в ОДКБ. Можно предположить, что "подобные объединения" будет создавать Украина путем подписания союзных договоров с другими странами.
Эффективность такого подхода сомнительна, так как НАТО остается самым успешным долгожителем среди известных истории военно-политических союзов. На прошлой неделе альянс отпраздновал 70-летие. 3–4 апреля в Вашингтоне, где, собственно, 12 стран и основали альянс, подписав Североатлантический договор, состоялись официальные мероприятия и встреча министров иностранных дел.
Несмотря на то, что официально никто из партнеров НАТО не получил приглашения на формальные мероприятия, вице-премьер Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Иванна Климпуш-Цинцадзе участвовала в масштабной конференции, посвященной 70-летию Вашингтонского договора и организованной German Marshall Fund. Там ей пришлось, по ее же словам, опровергать оценку, озвученную одним из министров иностранных дел страны - члена НАТО, что "Россия тянет Украину в одну сторону, а Европа - в другую, и это ошибочно для обеих сторон". Так или иначе, уходящие корнями в прошлую парадигму постсоветского мира, сомнения в аутентичности европейского выбора украинцев все еще определяют внешнеполитическую повестку некоторых стран альянса в "украинском вопросе".
Эти сомнения могут быть еще более укреплены попытками вернуть в украинский публичный дискурс идею проведения референдума о членстве в НАТО, которую, кстати, озвучивал пару лет назад нынешний президент на пике роста проевроатлантических настроений в обществе. Но одной эмоциональной компоненты, спровоцированной войной с Россией, для прироста поддержки евроатлантической интеграции среди населения уже недостаточно. Сейчас результаты подобного волеизъявления в Украине будут предрешены - с учетом активности, финансовых и информационных ресурсов России, которым, ограниченная в своих возможностях, публичная дипломатия альянса не сможет, да и, будем откровенны, не захочет противостоять.
Уповать на государственную Концепцию улучшения информирования общественности по вопросам евроатлантической интеграции на 2017-2020 гг. также не приходится, ввиду дефицита как финансовых ресурсов, так и профессиональных, а главное - креативных исполнителей, способных охватить максимальную аудиторию минимальными средствами. Но возможный будущий президент Зеленский настроен оптимистично, декларируя намерения донести каждому украинцу в доступной для него форме, что НАТО - "не аллигатор".
"Там за горизонтом…"
В случае если провозглашенный курс на НАТО не изменится, перед тем, кто займет пост президента станы после выборов, будет стоять сложная задача. Прежде всего, придется демонстрировать настойчивость, вовлекать в диалог и находить консенсус даже с теми странами - членами альянса, с которыми у нас возникают разногласия. Принимать правила игры, балансируя с отстаиванием национальных интересов. Преодолевать скептицизм, а не привносить его.
Залогом успеха для этого есть глубокий, объективный и лишенный эмоциональности анализ сфер, где интересы альянса и Украины совпадают, а где могут расходиться. Это станет более надежной основой сближения с НАТО, нежели попытки вызвать эмпатию у альянса подчеркиванием роли украинской армии в защите его восточного фланга (что, к слову, справедливо). Важно найти точки соприкосновения с теми странами - членами НАТО, для которых сценарий российского вторжения - не предмет фантазии, а реальные опасения, и совместно консолидировать поддержку.
Примером может послужить атака на украинские корабли в Черном море. Попытки Украины немедленно после этих событий добиться публичного признания действий России актом агрессии не увенчались успехом. В риторике представителей НАТО доминируют термины "инцидент", "кризис", "атака". Тем не менее, последовательная работа с определенными странами, донесение фактажа о милитаризации Крыма возымели эффект пару месяцев спустя.
На встрече в Вашингтоне министры иностранных дел стран - членов НАТО утвердили пакет мер для улучшения ситуационной осведомленности НАТО об обстановке в Черноморском регионе и усиления поддержки Украине и Грузии. Эта поддержка включает обучение и подготовку морских сил и береговой охраны, посещение портов и совместные учения, а также обмен информацией.
В подобной игре интересов особая роль отведена дипломатии. И тут есть над чем работать. Если в профессиональных и личных качествах нынешнего главы миссии Вадима Пристайко сомневаться не приходится, то кадровый состав его команды придется существенно усилить. Департамент Европейского Союза и НАТО в Министерстве иностранных дел тоже испытывает кадровый голод: "евроатлантистов" ощутимо не хватает. На этом фоне позитивно выделяется разве что растущий Офис европейской и евроатлантической интеграции в Секретариате Кабинета министров.
Впрочем, справедливости ради, отмечу, что альянс тоже не утруждает себя тщательной селекцией дипломатических кадров для своего представительства в Киеве (до 2016 г. бывшего Офисом связи НАТО в Украине). В этом году количество советников, делегированных в нашу страну странами-членами в качестве "живой поддержки" реформам в Украине, значительно сократилось, много должностей остаются вакантными. К тому же, как признают многие представители сектора безопасности и обороны, часто наблюдается полное несоответствие профессиональной компетентности советника сфере его полномочий в Украине. Но, учитывая то, что советники являются "добровольным национальным взносом" отдельных стран НАТО, поднимать неудобные вопросы не спешат ни в Украине, ни в Международном секретариате альянса, где по инерции продолжают говорить о растущей поддержке реформ в Украине.
"Особенное партнерство": новые возможности
Одной из задач будущего президента будет укрепление партнерства с НАТО. Сегодня Украина продолжает настаивать на углублении Особенного партнерства, в том числе инициируя дискуссию о возможном присоединении к Программе усиленных возможностей (ЕОР), в которую входят Австралия, Финляндия, Иордания, Швеция и (что стимулирует особый украинский интерес) Грузия. В определенный момент в военных кругах альянса сложился консенсус о возможности присоединения Украины к этой программе, но излишняя политизация данного вопроса со стороны украинской власти, уж слишком откровенно намеривающейся представить это как существенный шаг на пути к интеграции, стала камнем преткновения.
В Международном секретарите альянса до сих пор предпринимают попытки отговорить Украину от присоединения к ЕОП, мотивируя это тем, что Особенное партнерство с Украиной уже включает в себя намного больше сфер сотрудничества и возможностей для углубления интеграции. Тем не менее Украина настроена поднять этот вопрос на встрече в Лондоне в конце 2019 г., хотя данная встреча не получила статус саммита, да и официального приглашения на нее Украина еще не получила. Удастся ли это - вопрос спорный, учитывая настроенность определенных союзников, особенно Венгрии, "заморозить" состояние отношений с Украиной на нынешнем уровне.
Позиция Венгрии, кстати, и ее неуступчивость в перенесении двусторонней повестки на уровень альянса, явно не соответствуют духу Особенного партнерства между Украиной и НАТО. Хотя, следует признать, что это несоответствие осознают и в НАТО, пытаясь найти пути обхода венгерского вето на проведение встреч Комиссии Украина-НАТО. Проведение встречи НАТО-Украина-Грузия во время саммита в Брюсселе в прошлом году, или же завтрак с министром обороны Украины во время министерского саммита в начале нынешнего года можно считать проявлением нехарактерной "инновационности" мышления натовской бюрократии.
В этих условиях, возможно, будущему президенту стоит предложить существенно обновить институциональную и содержательную структуру Особенного партнерства, актуализировав ее в соответствии с текущими вызовами.
К примеру, под эгидой Комиссии Украина-НАТО были созданы совместные рабочие группы, призванные осуществлять работу по конкретным направлениям. Среди них - Совместная рабочая группа по военной реформе (СРГВР), по военно-техническому сотрудничеству (СРГВТС), по научному и экологическому сотрудничеству (СРГНЭС) и по гражданскому чрезвычайному планированию (СРГГЧП). Некоторое время также функционировала СРГ по экономической безопасности, которая прекратила свою деятельность около года назад по решению альянса и несмотря на протесты украинской стороны.
Эксперты отмечают, что качество работы в данных СРГ в последние годы существенно снизилось, а проводимые заседания не вызывают интереса ни в Киеве, ни в Брюсселе. Повестка дня некоторых групп (в частности СРГГЧП и СРГНЭС) является очень ограниченной. СРГВР, ранее бывшая мощным инструментом диалога в поддержку реформ в Украине, постепенно утратила свое значение. Так, недоумение украинской стороны недавно вызывала настойчивость альянса в вопросе включения в повестку дня СРГВР создание комитета по парламентскому контролю над специальными службами и правоохранительными органами, "в ущерб" рассмотрения важного для Украины вопроса реформы военного образования. К тому же сопредседатели в этой рабочей группе, первый заместитель секретаря СНБО Михаил Коваль и нынешний заместитель генерального секретаря по вопросам политических отношений и политики безопасности Алехандро Альваргонсалес, по оценкам их сотрудников, нелегко находят общий язык.
Судя по публичным месседжам, достаточно активной является СРГВТС, которая до недавнего времени фокусировалась на практических аспектах выполнения Декларации по ВТС между Украиной и НАТО, подписанной во время визита генсека НАТО в 2015 г. Сопредседателем со стороны Украины в ней долгое время был Олег Гладковский, недавно уволенный с должности первого заместителя секретаря СНБО. Растущее понимание необходимости реформирования оборонно-промышленного комплекса в Украине делает актуальным расширение повестки дня этой СРГ.
Более того, учитывая необходимость выполнения Закона "О национальной безопасности", принятого в 2018 г. и признанного в альянсе как "соответствующего евроатлантическим практикам", Украина должна в этом году инициировать проведение обзора сектора безопасности и обороны, который включает оборонный обзор, обзор гражданской безопасности, обзор оборонно-промышленного комплекса, обзор разведывательных органов Украины, обзор общегосударственной системы борьбы с терроризмом и обзор состояния киберзащиты государственных информационных ресурсов и критической инфраструктуры. Учитывая, что для Украины методология подобных обзоров (за исключением оборонного) является новшеством, привлечение поддержки НАТО (впрочем, как и ЕС) в вышеуказанных сферах выглядит логичным решением.
Соответственно, для проведения такой работы возможным решением является создание новых или обновление функционала существующих рабочих групп с последующей их привязкой к релевантным структурам Международного секретариата НАТО.
Еще одна сфера, где потенциал партнерства недостаточно используется, - это сфера гибридной войны. Да, достижением стало создание платформы Украина-НАТО по противодействию гибридным угрозам, о запуске которой союзники сообщили во время визита Североатлантического совета в Киев в 2017 г. Однако видимых результатов ее работы не наблюдается, не считая конференции, организованной в Киеве. Хотелось бы надеяться, что Платформа все же активно действует, но вне поля зрения общественности.
Все больше голосов раздается также касательно изучения рисков и возможностей, связанных с прекращением действия Договора о ликвидации ракет малой и средней дальности. Призывая альянс вовлекаться в украинскую повестку дня, Украине необходимо демонстрировать готовность и желание делать свой вклад в повестку альянса. И пусть не все в НАТО сначала отнесутся к этому с одобрением, в долгосрочной перспективе это станет одним из элементов растущего политического доверия, как и участие Украины во всех международных операциях альянса.
Годовая национальная программа как полигон реформ для ПДЧ
В 2019 г. также отмечает свой 10-летний юбилей такой документ как Декларация о дополнении Хартии об особом партнерстве между НАТО и Украиной. Подписанная в 2009 г., Декларация поручила Комиссии Украина-НАТО содействовать усилиям Украины по дальнейшему проведению реформ, направленных на реализацию евроатлантических устремлений через Годовую национальную программу. Именно ГНП стала своеобразной компенсацией Украине после провального Бухарестского саммита 2008-го, где вопрос предоставления Украине и Грузии Плана действий по членству в НАТО усилиями Германии был сведен к весьма обтекаемой формулировке в финальной декларации. Именно поэтому отношение Украины к ГНП всегда отличалось некоей формальностью и даже прохладцей.
Много лет "недостаточное использование Украиной такого уникального инструмента как Годовая национальная программа" было лейтмотивом официальных лиц НАТО, используемым при любом удобном случае. При этом в НАТО не спешили с рекомендациями, каким образом этот "уникальный инструмент" можно использовать эффективнее. Впрочем, Годовая национальная программа является национальным документом Украины, и возможности вовлечения НАТО в ее формирование и наполнение являются, обоснованно, ограниченными.
Украинское правительство за последние два года пересмотрело подход к подготовке и выполнению ГНП. Так, в частности, в октябре 2018 г. был принят соответствующий указ президента, которым был внедрен принцип стратегического планирования при подготовке ГНП с более четкой постановкой задач и контролем их выполнения.
К 70-летию альянса президент Порошенко подписал ГНП на 2019 г., уже составленную по новому образцу. И хотя многие найдут в ней недостатки, сама динамика изменений в подходах не может не радовать. Как и то, что реформы, изложенные в ГНП, в целом перекликаются с точкой зрения альянса касательно приоритетных направлений.
Как ранее отмечал на публичных мероприятиях глава представительства НАТО в Украине Александер Винников, после принятия Закона "О национальной безопасности" перед Украиной стоит задача принятия ряда производных законов. "Во-первых, речь идет о новом законе о парламентском комитете по проведению надзора за деятельностью разведывательных служб и служб безопасности. Во-вторых, закон о Службе безопасности Украины, который должен укрепить в рамках реформы те элементы, которые содержатся в рамочном законе (о нацбезопасности). В-третьих, новый закон о разведке. В-четвертых, по управлению государственными тайнами и засекреченной информацией, а пятым элементом является реформирование отрасли оборонной промышленности и системы государственных закупок в области обороны".
Отношение к этому "списку Винникова" со стороны Украины весьма двойственное. Если с перспективы аппарата национальной безопасности и обороны он верен и соответствует уже запущенным в работу документам, то в Генеральном штабе ВСУ откровенно удивляются очевидной "второстепенности" для НАТО более актуальных вопросов оборонной реформы, в частности укрепления военно-морских сил Украины. В НАТО, однако, уверяют, что держат в фокусе все реформы, в том числе и в ВСУ. Одним из ключевых вопросов этой повестки, где прогресс достигается огромными усилиями, является трансформация системы командования и контроля согласно современным, доказавшим эффективность, практикам стран - членов НАТО.
В целом, возвращаясь к ГНП, в Украине есть достаточно ресурсов для качественной разработки и выполнения Годовой национальной программы, но для этого она должна оставаться в топ-приоритетах высшего руководства страны. Успешное выполнение ГНП не станет гарантией получения ПДЧ. Но некачественная работа с ГНП станет козырной картой противников такого решения.