Международный Секретариат НАТО озвучил даты предстоящего визита представителей Североатлантического совета (NAC) в Украину.
Итак, высший орган принятия политических решений альянса и генеральный секретарь посетят Киев 30-31 октября. Известно, что изначально приезд высоких гостей в Киев и Одессу ожидался в июле, но в связи с досрочными парламентскими выборам было принято решение повременить.
Тратить ресурсы и время на протокольные встречи с уходящими членами правительства и руководством восьмого созыва Верховной Рады в альянсе, очевидно, сочли нецелесообразным. Гораздо бОльший интерес у послов стран - членов НАТО вызывает новая президентская команда, консолидированная позиция которой в вопросе евроатлантической интеграции все так же остается уравнением со многими неизвестными. Это, пожалуй, основная причина того, что, несмотря на сложности с графиком Североатлантического совета, визит в Украину предпочли нанести в этом году, а не переносить на следующий.
Без ПДЧ, но с юмором
Личное знакомство членов NAC с президентом Украины Владимиром Зеленским уже состоялось во время его визита в Брюссель в начале июня. По словам украинских членов делегации, политический неофит произвел позитивное впечатление на опытных натовских дипломатов. Даже его неуместный вопрос во время заседания Комиссии Украина–НАТО "А что, здесь не принято аплодировать?", заданный после собственного выступления, вызвал понимающие улыбки, а не раздражение.
В Международном секретариате альянса не скрывают: новому украинскому президенту удалось завоевать симпатии отдельных союзников именно на контрасте со своим предшественником. Настоятельные требования Петра Порошенко рассмотреть предоставление Украине Плана действий для членства в НАТО в последнее время стали источником дипломатического напряжения. Владимир же Зеленский покорил натовских дипломатов своей пресловутой искренностью и "реалистичным подходом", а именно – признанием того, что ни в Украине, ни в НАТО не готовы к предоставлению ПДЧ. Озвучив впридачу к своим политическим приоритетам перечень ключевых реформ, к осуществлению которых альянс призывает Украину уже несколько лет, Зеленский окончательно укрепил позитивное к себе отношение в штаб-квартире НАТО.
Безусловно, указанному дипломатическому успеху поспособствовал Вадим Пристайко, формально остающийся на позиции главы миссии Украины при НАТО, совмещая эту должность с функциями заместителя руководителя Офиса президента Украины и ожидая своего назначения министром иностранных дел. Благодаря ему первые заявления Зеленского удачно срезонировали с ожиданиями евроатлантических партнеров.
Но если на декларативном уровне отношений Украина–НАТО фактор раздражения под названием "ПДЧ" был снят, на практике Киеву еще предстоит решить несколько задач иного порядка. Чтобы добровольное самоотречение от раздражающего чувствительные уши некоторых союзников "ПДЧ" не стало триггером постепенного угасания интереса к украинскому вопросу, повестку дня Украина–НАТО следует наполнить новыми, взаимно интересными смыслами.
Стандарты НАТО: до и после 2020-го
Начинает Зе-команда пока что с простого: с 2020 года Украина активизирует введение стандартов и процедур НАТО в деятельность ВСУ, в первую очередь – в подготовке войск. Именно такая задача была озвучена Верховным главнокомандующим на встрече c начальником Генерального штаба – Главнокомандующим ВСУ Русланом Хомчаком. По сообщению ОПУ, президент рассмотрел и согласовал документы, устанавливающие порядок применения Вооруженных сил Украины и других составляющих сил обороны, определяющие их стратегические цели, задачи, и состав. Однако более точной информации, о каких именно документах шла речь, озвучено не было.
Команда президента Украины не может не знать о существовании целого ряда документов, которыми уже закреплены задачи Украины по введению стандартов НАТО… до 2020 г. Это, в частности, и Стратегия национальной безопасности 2015 г., и Стратегический оборонный бюллетень 2016-го. На имплементацию стандартов НАТО ориентированы и Годовые национальные программы под эгидой Комиссии Украина–НАТО.
Однако, начиная новый отсчет с 2020 года, команда нового президента демонстрирует убеждение, что происходившее ранее было ничем иным, как игрой в имитацию введения натовских стандартов. Так ли это?
Стандартизация в цифрах
Если к вопросу стандартов подходить формально, то речь следует вести о сложной системе документов, призванных гарантировать, что силы Североатлантического союза и его партнеров могут эффективно и результативно действовать совместно. Для этого используется проверенный набор стандартов во всех областях стандартизации – оперативной, процедурной, материальной и административной.
База данных документов по стандартизации НАТО (NSDD) обеспечивает консолидированное хранение всех документов по стандартизации НАТО и связанной с ними информации, включая национальные данные о ратификации. Система стандартов многоступенчатая, она охватывает как собственно стандарты (так называемые Allied publications), предназначенные для непосредственного применения конкретными организациями и подразделениями сил стран – членов НАТО, так и соглашения по стандартизации (известны как STANAGs) – международные договоры, регламентирующие полную или частичную ратификацию стандартов. База данных стандартов НАТО пересматривается каждые три года, и отвечает за эту работу Офис стандартизации НАТО (NSO). По состоянию на сегодня натовская база данных насчитывает более 1200 соглашений, в которых прописаны более 2000 стандартов.
STANAGs и информации союзников, опубликованные Офисом стандартизации, имеют важное значение для процесса оборонного планирования и оценки консолидированных возможностей альянса. Стандарты также необходимы для сертификации подразделений, отобранных для участия в Силах реагирования НАТО.
Стандарты НАТО – это обобщенный и унифицированный опыт 29 стран – членов НАТО при проведении тех или иных совместных операций. Стандарты НАТО – это ориентир для перехода на новый уровень обеспечения и технического оснащения вооруженных сил.
Но стандарты НАТО не могут расцениваться как критерии членства, и даже самая высокая динамика их имплементации не является гарантией присоединения к альянсу.
Более того, ни одна из стран – членов НАТО не может похвастаться стопроцентной имплементацией стандартов НАТО. Лидерами в этом процессе являются Норвегия (968 ратифицированных соглашений) и Румыния – 963: впечатляющая цифра как для страны бывшего социалистического лагеря. Скромное количество ратифицированных стандартов было зафиксировано в Албании (252) и Хорватии (289), присоединившихся к альянсу в 2009 г. Наименьший показатель ратифицированных стандартов у Черногории – 99, ставшей полноправным членом НАТО в 2017-м. В США ратифицированы 73% STANAGов.
Что касается партнеров альянса, то для них процесс имплементации стандартов является вообще делом добровольным. В целом поощряется инициативность для повышения взаимосовместимости сил, но строгих требований к странам-партнерам нет.
Украина здесь не исключение, хотя после 2014 г. вопрос стандартизации стал одним из приоритетных направлений практической поддержки Украины альянсом.
Во-первых, после определенного перерыва, Украина вернулась к участию в Процессе планирования и оценки сил (ППОС). Этот инструмент является важным механизмом для совершенствования функциональных возможностей национальных структур безопасности и обороны, их способности взаимодействовать с силами альянса во время проведения операций по урегулированию кризисов и других национальных и международных мероприятий по обеспечению безопасности и стабильности. ППОС также помогает конкретизировать и сфокусировать процессы реформирования в секторе обороны.
В рамках ППОС Украина и НАТО согласовали 42 цели партнерства (ЦП) на 2018-2020 гг. Из них 26 касаются Министерства обороны и Вооруженных сил; 15 – Министерства внутренних дел и подчиненных ему подразделений; а одна ЦП связана с вопросами киберзащиты. В рамках ППОС Украина планирует изучить и оценить необходимость внедрения 219 стандартов НАТО. По состоянию на июнь 2019 г. в рамках ППОС введено 59 стандартов НАТО.
Во-вторых, один из трастовых фондов альянса, созданных на саммите НАТО в Уэльсе в 2014 г., был создан для поддержки Украины в сфере материально-технического обеспечения и стандартизации в Вооруженных силах, а также других военных формированиях – таких как Национальная гвардия и Государственная пограничная служба, относящихся в Украине к силам обороны.
Этот трастовый фонд, действующий под совместным руководством Чешской Республики, Нидерландов и Польши, основывается на выводах анализа стратегических недостатков, проведенного в течение 2015 г. Его реализация охватывает три инициативы. Во-первых, улучшение национальных средств кодификации и переход Украины на систему кодификации НАТО. Во-вторых, повышение эффективности системы логистики и обеспечения в ВСУ путем реализации пилотных проектов по улучшению управления вертикалью поставок (C2S), управления складами и распределения материально-технических ресурсов. Во-третьих, запуск централизованной системы управления стандартизацией.
Общий запланированный бюджет трастового фонда составлял более 4 млн евро, но его наполненность по состоянию на 2019 г. оставляет желать лучшего – 34%. Возобновление интереса со стороны союзников к обновлению повестки данного Трастового фонда и его финансовому наполнению может стать одной из амбициозных целей нового украинского руководства в преддверии визита Североатлантического совета.
Всего, по данным Министерства обороны Украины, полученным экспертами Центра "Новая Европа", в Украине имплементировано 196 стандартов НАТО. В рамках процесса перехода на стандарты НАТО было создано Управление стандартизации кодификации и каталогизации при Министерстве обороны, что позволило структурировать этот процесс.
Таким образом, называть имитацией деятельность Министерства обороны на поприще стандартизации было бы некорректно. Тем не менее, тема стандартов НАТО стала заложником политического дискурса, что привело к появлению несогласованных и не подкрепленных фактами заявлений топ-чиновников либо о фантастических успехах, либо же о провалах Украины в этой сфере.
Печально, что политический интерес к этой теме не способствовал решению остающихся проблемных вопросов, таких как выделение дополнительного ресурса на обеспечение перевода стандартов на украинский язык, или же усиление языковой подготовки украинских военнослужащих (как по количественным, так и по качественным показателям).
Обеспечение эффективной координации имплементации стандартов в более широких рамках сектора безопасности и обороны также остается без должного внимания аппарата Совета национальной безопасности и обороны и Офиса президента Украины.
Стандарты НАТО: Зе-трактовка
Что же вкладывает в понятие "стандарты НАТО" команда нового президента? Перечень топ-10 стандартов НАТО, которые должны быть имплементированы в Украине в первую очередь, еще в прошлом году озвучивал известный британский военный эксперт Глен Грант. Г-н Грант, не являющийся официально аккредитованным советником Министерства обороны и не представляет правительство Британии или НАТО, приобрел славу публичного критика реформаторских потуг украинских оборонных структур. Ныне Глен Грант представляет Украинский институт будущего, эксперты которого активно консультируют президентский офис.
Итак, приближенный к первым лицам государства британский эксперт к списку первоочередных стандартов относит: ценность сохранения жизни личного состава; уважение к военнослужащим и их семьям; доминирование честного изложения фактов и прозрачности; гражданский контроль над военными; политическое руководство; качественную систему обучения и военной подготовки; прозрачные правила продвижения по карьерной лестнице для офицеров; ясность и адекватное наполнение военных структур; эффективную систему логистики и снабжения.
И хотя Глен Грант называет элементы своего списка "стандартами" НАТО, в самом альянсе предпочитают словосочетание "лучшие евроатлантические нормы и практики".
Их имплементация является гораздо лучшим индикатором готовности страны к членству в НАТО, чем внушительный список ратифицированных соглашений о стандартизации. Именно эти "практики и нормы" тесно переплетаются с попытками определить "критерии" членства в альянсе. И именно здесь скрыты подводные камни двусторонних отношений Украины с НАТО.
При наличии расхождений в практиках разных стран – членов альянса украинская сторона часто поднимает вопрос о том, кто именно определяет, насколько та или иная модель является "лучшей". И следует признать: у советников НАТО в Украине не всегда находится убедительный ответ.
Приведем несколько примеров. Вопрос непосредственного подчинения начальника Генерального штаба – Главнокомандующего ВСУ гражданскому министру обороны, а не Верховному главнокомандующему (президенту) стал в 2015-2016 гг. предметом острых дискуссий с натовскими партнерами. Формализация этой общепринятой в НАТО практики в тексте Стратегического оборонного бюллетеня заняла несколько месяцев и обсуждалась на высшем политическом уровне. Украинская сторона даже апеллировала к опыту Турции, где работает иная модель, но – безуспешно. В результате текст документа был утвержден с включением обязательства Украины ввести эту норму, несмотря на сопротивление части военно-политического руководства страны. Вопрос подотчетности военного командования министру, как и разделение должности Главнокомандующего и начальника Генерального штаба были отображены в Законе о национальной безопасности 2018 года, по настоятельной рекомендации международных консультантов.
На практике же еще предстоит увидеть, каким образом будут выстроены и формализованы отношения нового президента и нового Главнокомандующего – начальника ГШ. Так, например, из сообщения на сайте Офиса президента неясно, присутствовал ли на встрече начальника ГШ ВСУ Хомчака с президентом министр обороны или кто-либо из его заместителей.
Немаловажным фактором будет личность будущего министра обороны. Несмотря на все попытки экспертов и дипломатов узнать планы Офиса президента, список кандидатур на эту важнейшую должность обрастает слухами. Среди возможных номинантов называли Юрия Гусева, который впоследствии стал руководителем Херсонской ОГА. Сейчас среди фаворитов можно услышать имя бывшего директора Офиса реформ МОУ, а ныне советника Зеленского Андрея Загороднюка, а также губернатора Харьковской области Юлии Светличной. Не исключено также назначение Ивана Апаршина, который на недавнем заседании по вопросам оборонного осмотра в Министерстве обороны представлял Офис президента.
Однако если в оборонной сфере "лучшие евроатлантические практики" имеют более конкретное очертание, в секторе безопасности ситуация иная. Яркий пример – многострадальная реформа Службы безопасности Украины. Согласно позиции альянса, для того чтобы соответствовать лучшим евроатлантическим практикам, СБУ должна быть трансформирована в деполитизированный и демилитаризированный орган безопасности и разведки, с четко обозначенным функционалом. В функции СБУ не должны входить вопросы борьбы с коррупцией и организованной преступностью, расследование экономических преступлений и правонарушений, связанных с контрабандой.
Предложенная в декабре прошлого года СБУ редакция проекта закона о Службе, по мнению натовских и европейских советников, не отвечала ожиданиям европейского и евроатлантического сообщества. Поэтому в альянсе рады были услышать от представителей команды новоизбранного президента, что реформа СБУ является приоритетом, и возлагали надежды по продвижению реформы на новое руководство Службы.
Однако уже сейчас украинская сторона зондирует почву на предмет "гибкости" позиции международных советников в вопросе ограничения функций СБУ, называя подход альянса "слишком ортодоксальным". Среди аргументов – расширенный функционал в Федеральном бюро расследований США. Более того, в качестве довода приводится эффективность деятельности департамента "К", ликвидация которого предусмотрена в концепции реформирования.
Найдется ли поле для компромисса в реформе СБУ – вопрос открытый. Однако с определенной долей уверенности можно сказать одно: убрав из повестки дня вопрос ПДЧ, Украина выиграла для себя больше возможностей для свободной интерпретации "стандартов и практик" альянса. Украинское правительство теперь может быть намного избирательнее, принимая только те советы, которые не расходятся с его политическими целями. И если в секторе обороны существует определенная привязка реформ к микрофинансовой и материально-технической помощи от Соединенных Штатов Америки, в секторе безопасности альянсу может не хватить весомых аргументов.
Страна, не стремящаяся к членству в НАТО в обозримой перспективе и не ожидающая ПДЧ, станет более индифферентной к мнению натовских экспертов. Осознают ли это в альянсе, радуясь сегодня легкости в общении украинского президента?