Этот риторический вопрос в течение последних вот уже 17 лет создает разной тональности отголоски над территорией Европы, отражаясь от склонов Уральских гор и постепенно угасая в бушующих волнах Атлантики. Несмотря на противоречивый опыт предшественников, Украина решила попытаться своими силами найти ответ на заданный вопрос, использовав для этого дискуссионную платформу Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), где определила его одним из приоритетов своего председательства в 2013 г.
В середине следующего месяца в рамках ОБСЕ состоится ряд мероприятий, посвященных тематике безопасности, в том числе вопросам будущего контроля над обычными вооружениями в Европе и общей роли ОБСЕ в европейских процессах безопасности (это так называемые Дни безопасности ОБСЕ (17-18 июня) и ежегодное совещание ОБСЕ по обзору вопросов безопасности (19-20 июня).
Не углубляясь в сугубо технические детали, оценим перспективу трансформации нынешнего механизма контроля над вооружениями, а также шансы украинской инициативы избежать участи быть бесповоротно втянутой в бушующий водоворот современных реалий безопасности. Для этого рассмотрим ряд вспомогательных вопросов, имеющих прямое отношение к упомянутой проблематике.
Итак, вопрос первый: Насколько действенен существующий механизм контроля над обычными вооружениями в Европе?
Чтобы понять, о чем идет речь, нужно представить этот механизм, основным инструментом которого все еще остается Договор об обычных вооруженных силах в Европе образца 1990 г. (ДОВСЕ). После фактического приостановления в 2007 г. выполнения Российской Федерацией своих договорных обязательств, вследствие бесперспективности окончательной ратификации Соглашения по адаптации ДОВСЕ, а также ряда других неудач на переговорном поприще можно с уверенностью сказать, что этот юридически обязывающий для 30 стран-членов международный договор превратился из краеугольного камня европейской безопасности в своеобразный камень преткновения. Этот "камень" топорно торчит из недостроенного фундамента будущего величественного сооружения европейского безопасного сообщества, рассчитанного на значительно большее количество жителей. Заменить его пока нечем, сам он вряд ли сдвинется с места, а добавить другие "камни" в новый фундамент не хватает ни сил, ни вдохновения.
Вопрос второй: Что послужило причиной нынешней неопределенности?
Ответ на этот вопрос находится в двух плоскостях - общеевропейской и плоскости российско-американских отношений, которая все еще остается доминирующей на территории Европы. Что касается общеевропейских аспектов в сфере контроля над вооружениями, то здесь сложилась парадоксальная ситуация, когда успешная имплементация ДОВСЕ, результатом которой стало значительное сокращение количества обычных вооружений и численности личного состава вооруженных сил, породила сомнения в целесообразности дальнейших усилий в этом направлении. Более того, влияние финансового кризиса на военные бюджеты европейских стран привело к автоматическому сокращению дополнительного количества вооружений до уровней, значительно ниже тех, которые предусмотрены действующим договором и его адаптированной версией. Фактор снижения, а для большинства европейских стран - полного исчезновения угрозы возникновения межгосударственного вооруженного конфликта, в частности, крайне низкая вероятность масштабного вооруженного противостояния с применением классических вооружений на территории Европы, также сыграли свою роль в формировании повестки дня переговорного процесса.
Приоритетными в рамках европейской среды безопасности сегодня стали вопросы, связанные с противоракетной обороной и транснациональными угрозами. Для противодействия широкому спектру новейших угроз и вызовов в рамках Европейского Союза были разработаны дополнительные механизмы, в которых не предусмотрено место применению инструментария режима контроля над обычными вооружениями. В связи с этим утвердилось мнение, что для борьбы с такими вызовами, как появление самопровозглашенных государственных образований, действия негосударственных акторов, терроризм и распространение оружия массового уничтожения, контроль над вооружением может предложить мало вариантов решений, которые, скорее всего, будут носить маргинальный характер. Современные векторы стратегических интересов безопасности перенаправлены с европейского региона к так называемой "кризисной оси" (Ирак, Иран, Афганистан, Центральная Азия, Пакистан, Арабский мир, Мали). Таким образом, понятие безопасности для Европы стало доминировать над понятием безопасности в самой Европе.
Изменения в отношениях между двумя основными игроками - США и РФ, а также их политика относительно режима контроля над обычными вооружениями в Европе требуют особого внимания. Что касается США, то можно уверенно сказать: Вашингтон фактически потерял интерес к тематике ДОВСЕ как к своего рода "пройденному" этапу на пути становления общеевропейской безопасности. Американская сторона в течение последнего десятилетия ориентируется на поиск более активных способов решения современных проблем безопасности, не связанных с применением существующих механизмов контроля над обычными вооружениями. Результат - уменьшение роли НАТО как основной институционной силы в диалоге по вопросам контроля над вооружениями и возникновение определенной незаинтересованности и скептицизма среди стран-союзников.
Позиция Москвы тоже так или иначе перекликается со взглядами Вашингтона и базируется на понимании того факта, что ДОВСЕ выполнил свою главную задачу по ликвидации избыточного количества обычных вооружений (но один нюанс - российских) и, учитывая процесс расширения НАТО, все больше превращается в инструмент коллективного контроля со стороны стран - членов альянса за деятельностью российских вооруженных сил. Введение моратория на выполнение обязательств по ДОВСЕ российские специалисты оценивают как абсолютно логичный и предсказуемый шаг, сделав который, Москва дала понять, что вряд ли захочет вернуться к полному выполнению договорных обязательств в нынешнем формате.
Вопрос третий: Следует ли ожидать коллапса нынешней системы контроля над вооружениями?
Что касается формальной позиции США и их союзников по альянсу, то она, скорее всего, останется довольно гибкой и свидетельствует о готовности продолжать выполнение договорных обязательств по ДОВСЕ, а также о необходимости усилить и модернизировать режим контроля над обычными вооружениями в Европе. Но при этом ощущается заинтересованность в сохранении такого механизма контроля как своеобразного субрегионального инструмента, который может понадобиться для локального применения в проблемных регионах, все еще входящих в зону, где действуют положения договора. На практике это означает, что потенциал ДОВСЕ до сих пор рассматривается как средство контроля (хоть и с ограниченными возможностями, но действенного) других стран - членов договора, в том числе и союзников РФ, и ее соседей.
Российская сторона также демонстрирует свою незаинтересованность в коллапсе нынешней системы контроля над вооружениями и мер по упрочению доверия и безопасности, активно поддерживая дискуссию по этой тематике на разных уровнях. Такую позицию можно считать своеобразным дополнительным рычагом для Москвы в рамках противостояния с альянсом. С помощью этого рычага, наряду с тематикой противоракетной обороны и стратегических наступательных вооружений, делаются постоянные попытки внести разлад в сплоченные действия западных союзников и оправдать свою линию поведения.
Таким образом, настоящая кризисная ситуация вряд ли приведет в ближайшее время к полному коллапсу нынешней системы контроля над обычными вооружениями в Европе, а ее решение полностью будет зависеть от того, как быстро смогут объясниться главные протагонисты - РФ и западные страны во главе с США.
Вопрос четвертый: Как влияет контроль над вооружениями на ситуацию с урегулированием продолжительных конфликтов?
По мнению западных экспертов, контроль над обычными вооружениями все еще остается критическим компонентом архитектуры Евроатлантической безопасности и стабилизирующим элементом для регионов, в которых происходят межгосударственные и внутригосударственные конфликты. Кризисы прошлого десятилетия наглядно продемонстрировали, что контроль над вооружениями может и даже должен играть роль своеобразного катализатора в рамках процесса урегулирования продолжительных конфликтов, но, к сожалению, не может быть одним из средств их решения. Свидетельством тому могут служить результаты урегулирования конфликтов в Грузии, Молдове и Нагорном Карабахе. Скорее, наоборот: обострение споров вокруг таких конфликтов блокирует любой прогресс в вопросах контроля над вооружениями.
Вопрос пятый: Какова роль в этом процессе внеблоковых стран?
Этот вопрос по сути один из самых интересных, учитывая содержание предложенной Украинским председательством в ОБСЕ инициативы о начале диалога с целью разработки фундаментальных принципов будущего режима контроля над вооружениями, приемлемых для всех стран - участниц ОБСЕ, особенно тех, которые не принадлежат ни к одному военно-политическому союзу.
В связи с этим, даже если не принимать во внимание статусную разницу между понятиями "нейтральный" и "внеблоковый", возникает много других вопросов, основные из которых связаны с различными подходами при определении важности темы контроля над вооружениями для таких стран вообще. Ни одна из нейтральных европейских стран, по большому счету и благодаря своему статусу, не имеет прямого отношения к режиму контроля над обычными вооружениями в Европе, но вместе с тем концентрирует основное внимание на активизации соответствующих мер по укреплению доверия и безопасности.
Возьмем для примера Швейцарию и Сербию как страны, которые подпадают под приведенную выше градацию и будут председательствовать в ОБСЕ в 2014-м и 2015 годах соответственно. Упомянутые страны-преемницы и перспективные "союзницы по статусу" единодушно заявили, что должным образом оценивают "мужество" Украинского председательства, которое решило начать дискуссию по этой проблематике. Такого мужества и такой решительности для продолжения украинской инициативы, скорее всего, "союзникам по статусу" не хватит. Своеобразным подтверждением этому служат и последние инициативы Швейцарии, провозглашенные в рамках диалога по безопасности, - они направлены на защиту прав человека и фундаментальных свобод в вооруженных силах с акцентом на усиление позиций гуманитарного права. Сербская же сторона основное внимание концентрирует на ликвидации избыточных запасов боеприпасов.
Настоящим союзником украинских инициатив выступает Австрия - скорее всего, благодаря тому, что она занимает особое место в Венских переговорах. Действительно, Австрия как нейтральная европейская страна в этом вопросе демонстрирует большую дальновидность и инициативность. Австрийская сторона поддерживает намерение Украинского председательства начать дискуссию по проблематике контроля над вооружениями, акцентируя внимание на ее стратегическом характере и не отвлекаясь на технические и оперативные аспекты, которые в случае необходимости можно будет обсудить на более поздних этапах.
Что касается конкретного вклада Украины в содержание дискуссии, то здесь чувствуется большой нереализованный профессиональный потенциал, который из-за приостановления деятельности рабочих органов ДОВСЕ нашел своеобразный выход наружу. Вместе с тем на данном этапе, когда еще не определен даже формат участников переговорного процесса, целесообразно избегать чрезмерной детализации многих сугубо технических аспектов будущего режима контроля над вооружениями. Нужно делать акцент на действительно стратегическом видении ситуации и искать ответ на общие вопросы, которые были поставлены в рамках инициированной дискуссии, чтобы задать ей нужные тон и направление.
Пока можно с уверенностью говорить о целесообразности уточнения "союзнических" позиций в вопросе общих подходов и расхождений с целью не допустить, чтобы упомянутые страны (а их список может быть довольно интересным) вместо того, чтобы подавать пример "генерирования покоя", стали своеобразным "источником раздраженности" в процессе выработки единых подходов к оценке современных угроз европейской безопасности и, как результат, дальнейшей реализации украинской инициативы. Вместе с тем правильное привлечение потенциала таких стран позволит внести в дискуссию элементы многостороннего подхода, которые являются необходимыми с точки зрения нынешних тенденций и свежих взглядов сторон на безопасностные реалии сегодняшнего дня.
Вопрос шестой: Чего следует ожидать и каковы общие перспективы?
К сожалению или к радости, можно констатировать, что проблематика контроля над вооружениями пока не входит в круг приоритетных внешнеполитических вопросов повестки дня большинства европейских столиц, политическая элита которых находится под влиянием последствий финансового кризиса и конфликтов от Афганистана до Сирии и Мали.
Восстановление полноценного режима контроля над обычными вооружениями в Европе все еще остается прерогативой соответствующих договоренностей между РФ и США. Сложность ситуации дополнительно обусловлена многогранным внешнеполитическим окружением и широким спектром индивидуальных позиций европейских стран, в том числе и тех, которые не принадлежат к военно-политическим блокам.
На фоне попыток реформировать систему контроля над вооружениями возникает дополнительная угроза потерять уже наработанные механизмы при отсутствии перспективы создать новые, время для которых пока что не наступило. Но, заглядывая немного вперед, можно предположить, что как альтернативный вариант обновления механизма контроля над обычными вооружениями в Европе может рассматриваться идея создания единого, но диверсифицированного механизма. Он будет представлять собой смесь политически и юридически обязывающих договоренностей с элементами адаптированного ДОВСЕ и системой соглашений на субрегиональном уровне, к разработке которых будет привлекаться максимально возможное количество европейских стран.
В общем, настоящий status quo в сфере контроля над обычными вооружениями в Европе создан и искусственно поддерживается в неопределенном состоянии основными задействованными игроками, отвечая прежде всего их интересам и все еще оставаясь действующим атрибутом переходного периода так называемой перезагрузки, продолжительность которой пока трудно предвидеть. Но такая своеобразная пауза в рамках указанного периода при любых условиях должна быть использована. В этом смысле украинская инициатива, безусловно, уместна и нуждается в дальнейшей поддержке, без которой все приложенные усилия могут сойти на нет. Результаты ее реализации (положительные или отрицательные) послужат подсказкой для получения окончательного ответа на поставленный вопрос.