Непоследовательность и непредсказуемость нашей внешней политики (как одна из ключевых преград на пути к расширению сотрудничества со стратегическими партнерами) сказались в том, что за весь период независимости Украины ее вожди были в состоянии лишь на один комплексный нормативный документ в этой сфере - постановление 3 "Об основных направлениях внешней политики Украины" в далеком 1993 г.
А тем временем мир вокруг нас стремительно меняется, и потребность в глубоком понимании его трансформаций, переосмыслении национальных интересов и оценке путей их защиты лишь усиливается. Эта статья - часть работы Института общественно-экономических исследований по разработке стратегического взгляда на украинскую внешнюю политику.
Сфера национальной безопасности и внешней политики, традиционно принадлежащая к относительно закрытым и мало кому интересным, в Украине в последние годы превратилась в предмет активных дебатов, повышенного общественного интереса и вместе с тем в поле для разного рода спекуляций, просчетов и досадных ошибок.
После оккупации 3 и обострения прямых угроз украинской государственности мы имеем ситуацию, когда торговля внешней политикой, чем Украина с переменным успехом занималась почти двадцать пять лет, должна, наконец, уступить место стратегическому планированию и целостному видению будущего мира и места Украины в нем. Но мы, к сожалению, до сих пор не демонстрируем в этой области должной дальновидности. В дискуссии о внешней политике преобладают пустые лозунги, желание найти простые и быстрые решения, царит чрезмерная наивность, что удивительно для циничного украинского политикума.
А нынешняя внешняя политика нуждается в целостном реалистическом видении и стратегическом подходе. Это не сфера спекуляций и саморекламы, а поле битвы, где определяется будущее украинской государственности. Стратегическое мышление предопределяется несколькими конкретными вещами. Во-первых, способностью определять приоритеты, а не преследовать множество разных целей по принципу "за все хорошее и против всего плохого". Во-вторых, умением адекватно оценить среду, в которой мы находимся, определив ее фундаментальные характеристики, ключевые тенденции развития, возможности и риски, которые генерируются для государства уже сегодня. В-третьих, способностью, пусть и принципиально ограниченной, предвидеть контуры грядущего. Как писал по похожему поводу легендарный Сунь Цзы, "…тот, кто знает врага и знает себя, будет вне опасности даже в ста битвах. Тот, кто не знает врага, но знает себя, раз победит и раз проиграет. Тот, кто не знает ни врага, ни себя, будет разбит в каждой битве".
Мир вокруг Украины быстро меняется, и эти изменения в большинстве своем - не в нашу пользу. Международная безопасность подорвана, значение военной силы возросло, стабилизирующее влияние ценностей и норм уменьшилось. Ревизионизм России подрывает мировой и тем более региональный порядок, и их последующие версии почти наверняка будут менее благоприятными для реализации наших интересов. В этих условиях полагаться на рецепты и планы десяти- или двадцатилетней давности означает действовать без стратегических ориентиров.
Сегодня мы платим и завтра еще будем платить высокую цену за ошибочные и непрофессиональные решения предыдущих лет. Активов и конкурентных преимуществ Украины на международной арене почти не осталось. Для эффективности нашей внешней политике не хватает фундамента. Мы не состоялись как региональный лидер, как мост между Востоком и Западом, как посредник в урегулировании региональных конфликтов и как образцовая модель сотрудничества государств региона с расширенным ЕС. Наиболее возможным сценарием все еще остается пребывание Украины в серой зоне европейской безопасности, без надежных гарантий и союзников. В таких условиях надеяться на простые решения или решение собственных проблем за счет других безответственно. Обновленный взгляд на украинскую стратегию мы должны строить, исходя из ситуации и реалистичных оценок, а именно: отсутствие эффективной общественно-политической модели, наличие открытого вооруженного конфликта на собственной территории, общее ухудшение международной среды и в дальнейшем будут сужать возможности Украины на мировой арене, будут снижать ее ценность как союзника, будут уменьшать влияние на международные процессы.
Ключевым приоритетом внешней политики государства становится безопасность в самом ее узком значении. Расширенное толкование безопасности можно на некоторое время оставить ученым, сконцентрировав усилия на сохранении государственности. Мерой того, как возрастает роль и удельный вес военной силы, понятие безопасности будет возвращаться к своему базовому, физическому пониманию. Сегодня среда для нас приобретает черты, которые были характерны для ХІХ в., и мы не можем позволить себе разговоры о, скажем, экономизации внешней политики как стратегического ориентира. Расширенные экономические возможности - это, конечно, хорошо, но защита суверенитета сегодня значительно важнее. Защита государственности, восстановление территориальной целостности, создание эффективных государственных институтов, введение работающей демократии - ключевые национальные интересы Украины на ближайших несколько лет.
Внешняя политика, направленная на защиту государственности, должна ориентироваться на нейтрализацию ключевых угроз для нее - собственной институционной слабости и враждебности России. Именно сквозь такую призму целесообразно рассматривать дву- и многосторонние отношения Украины, а также ее стратегические ориентиры - членство в НАТО и ЕС. Потеря части территории, вне сомнения, уменьшит гибкость нашей внешней политики, станет центром кристаллизации разных ее проявлений и инициатив. В условиях нарастания кризисных явлений в системе международной безопасности нам крайне необходимо - настолько, насколько это возможно, - сохранить свободу выбора союзников и обязательств.
Выбор этот должен быть прагматичным, ответственным и способствовать последовательности внешней политики. Ее (последовательности) отсутствие, к сожалению, стало нашей отличительной чертой. За двадцать пять лет страна несколько раз принципиально меняла векторы приоритетов и модели своих отношений с партнерами. Следствием является снижение доверия к Украине.
Преодолеть это препятствие целесообразно фиксацией проевропейской внешней политики. Ее содержанием может стать по возможности более полное и функциональное сотрудничество с Европейским Союзом на принципах постепенного сближения. Когда-то такая идеология лежала в основе самого процесса евроинтеграции. Мы должны понимать, что интеграция и/или сотрудничество имеют будущее только тогда, когда они взаимовыгодны. Уже на сегодняшний день формат наших отношений с ЕС предлагает широкие возможности, которыми мы часто не пользуемся, ибо ставим себе нереалистичные цели. Продуманная, прагматичная и взаимовыгодная европейская политика будет более полезной, будет вызывать больше доверия и, в конце концов, быстрее приведет нас к Европе, чем лозунги о евроинтеграции, которым не хватает конкретного содержания.
Сквозь призму безопасности и сохранения государственности целесообразно рассматривать и наше партнерство с НАТО. Членство в альянсе было бы для нас идеальным инструментом, но сегодня его достичь труднее, чем это было возможно десять лет назад. Ситуация ухудшилась, активы Украины уменьшились, риски для НАТО возросли, и этого нельзя не принимать во внимание. Игнорирование реалий уменьшит доверие к Украине и будет свидетельствовать об ограниченной способности понимать нужды и интересы партнеров, даже стратегических. При этих условиях ответственной тактикой было бы такое партнерство с НАТО, которое учитывало бы общность видения и целей, адекватно оценивало различия в восприятии рисков и угроз, прежде всего со стороны России. Нам нужна НАТО как стратегический ориентир, равно как нужны и несколько лет содержательного сотрудничества, которое продемонстрирует реальную ценность сторон друг для друга.
Аналогичные соображения должны формировать и систему двусторонних отношений Украины. Структурные изменения в мировой политике будут влиять не только на нас. Другие государства также будут приспосабливаться к новым реалиям, и нам придется учитывать это. Строить отношения с партнерами лучше на общих интересах, а для этого интересы партнеров мы должны понимать. Бесконечные взывания о помощи и спасении - это не арсенал удачной стратегии.
Отдельный сложный вопрос - стратегическое видение отношений с Россией. Нам придется привыкать к восприятию ее политики как долгосрочной угрозы. Но придется также привыкать и к тому, что нейтрализация этой угрозы потребует мастерского умения управлять асимметричной взаимозависимостью, решать конфликты, искать мучительные компромиссы или, наоборот, сложные бескомпромиссные решения.
Каждый вопрос повестки дня последних лет, ответ на который мы не были в состоянии дать своевременно или заменили громким лозунгом, будет возникать все острее. Жить без стратегии внешней политики можно и в дальнейшем - в конце концов, в мире есть десятки слабых государств, и в некоторых из них есть конфликты на их территории и/или с соседями. Как географическое понятие такие государства существуют. Но они теряют будущее, безнадежно отстают от мира, движущегося вперед. Грамотная внешняя политика не решит всех проблем, но ее отсутствие почти гарантированно превратит нас в географическое понятие.