История с языковой нормой нового Закона Украины "Об образовании" - яркий пример умения власти создавать государственные проблемы, а потом демонстрировать героическое их решение.
К сожалению, украинская власть не понимает или поздно осознала, решая вопросы, связанные со своей языковой политикой, в том числе и относительно языка образования, что наше государство, без каких-либо предостережений ратифицировав ряд международных договоров в этой сфере, обязана выполнять их требования. Речь идет прежде всего о Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, а также о Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств, которые содержат соответствующие европейские стандарты. Хотим мы этого или нет.
Заметим, что известная ныне на всю Европу статья 7 Закона "Об образовании" - "Язык образования" - сразу после принятия закона не только стала поводом для внутриполитического конфликта, но и спровоцировала серьезный кризис международного уровня. Последствия которого мы наблюдаем сегодня и, наверное, будем ощущать еще долго, если ситуацию быстро не исправят.
В общем, в 7-й статье речь идет о следующем.
Государство гарантирует каждому гражданину право на получение формального образования на всех его уровнях, а также внешкольного и последипломного образования на государственном языке в государственных и коммунальных учебных заведениях. То есть языком образовательного процесса в общем порядке является государственный язык. Что само по себе, безусловно, положительно для государства и общества. Использование единого государственного языка не подвергается сомнению ни внутри страны, ни ее соседями, ни европейскими структурами. Разве что нарекают на качество его изучения.
Эта статья регулирует и другие вопросы языковой политики в образовании, в частности возможность преподавать на английском, официальных языках ЕС, вопрос использования жестового языка для лиц с нарушением слуха и т.п., которые также не вызывают предостережений у широкой массы.
Замечу также: украинская власть гордится тем, что предоставляет приоритет украинскому языку, но при этом демонстрирует недопустимые законодательные ляпы. Как, скажем, в абзаце 2 части 2-й этой же статьи 7, где в вопросах создания должных условий для изучения государственного языка умудрились уравнять граждан Украины, представителей коренных народов и национальных меньшинств с иностранцами и лицами без гражданства!
Еще до подписания президентом этого закона я обратила внимание, что громкого скандала можно было избежать, если бы те, кто его принимал, имели элементарный уровень культуры законотворчества. Который, во-первых (и самое главное), не позволил бы решать столь важный вопрос без учета международных стандартов в этой сфере. Во-вторых, не позволил бы с нарушением Конституции, ЗУ "О регламенте Верховной Рады" голосовать с голоса ключевую (и с правовой, и с политической, и с культурно-образовательной, национальной и государственной точек зрения) правку. В-третьих, не позволил бы, чтобы проголосованный текст или его технико-редакционные правки не были сформулированы письменно на момент голосования и не были доступны для широкой массы вплоть до момента официального обнародования закона. Призывы это сделать, чтобы экспертная среда предоставила свои предложения президенту, который мог не просто ветировать этот закон, а внести конструктивные предложения для повторного рассмотрения согласно статье 94 Конституции, не были услышаны.
Это не позволило президентской команде еще в зародыше исправить ситуацию и избежать международного скандала, который явно вызревал после принятия закона. Мы обязаны были как государство Украина изложить предписания статьи о языке образования, гармонично и максимально соблюсти формулировки европейских стандартов, требований Конституции Украины, не дав даже минимальных оснований для провоцирования ситуации. Не сложилось.
Несколько стран, в частности Румыния, Польша, Болгария, Молдова, Греция заявили свои предостережения касательно предписаний этой статьи закона. Воспользовалась возможностью и Россия. Особенно жесткую позицию заняла Венгрия, глава МИД которой даже заявил о намерении инициировать экономические санкции и пересмотр Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. И несмотря на заявление Брюсселя о том, что последняя инициатива шансов не имеет, запрос Будапешта на рассмотрение вопроса об украинском образовательном законе был принят к рассмотрению на встрече глав МИД стран ЕС, который состоится в Люксембурге 16 октября. Что уже само по себе содержит ряд рисков для Украины.
Вместо того чтобы объективно и критически оценить проголосованные нормы, быстро и адекватно отреагировать, прогнозируя дальнейший ход событий, власть настойчиво пыталась защитить неоднозначные результаты своих "усилий".
Не охладила эту неоправданную активность даже статья Генерального секретаря СЕ Турбьёрна Ягланда (опубликованная в Euobserver именно в дни его встречи с министром образования Лилией Гриневич) с выразительным выводом: "Украина ступила на тонкую грань". По моему мнению, с выходом этой статьи европейский вектор оценки языковой статьи в законе об образовании уже сформировался.
Трудно и сейчас не согласиться с прозрачным намеком г-на Ягланда в этом крайне деликатном, тонком политическом и гуманитарном вопросе. Каждую попытку урегулировать языковый вопрос наши законодатели умудряются сделать крайне конфликтной. И последний случай можно считать апогеем этого "умения".
ДО, а не ПОСЛЕ
Одним из аргументов, которыми щеголяет украинская власть, является апелляция к Венецианской комиссии. Однако и она оказалась в очень сложной ситуации. Во-первых, потому, что украинская власть все же умудрилась создать повод для недовольства и нагнетания международной ситуации в языковом вопросе. Очевидно, есть много оснований подозревать, что действия некоторых наших европейских соседей стимулирует призрак России, блуждающий по Европе. Но это не повод для власти делать свое дело непрофессионально. Все на фактор России списывать не получится - как на Западе, так и внутри страны этот "универсальный" аргумент все больше слабеет. Во-вторых, комиссии придется анализировать не наработку серьезного законотворчества, а результат реформаторского зуда.
Поэтому рассчитывать на однозначно положительный вывод Венецианской комиссии оснований нет. Тем более что в сфере языковой политики государства в отношениях с Венецианской комиссией нужно было вести себя не "по-новому".
Ответ на вопрос, как можно было избежать скандала, очень прост. Нужно было соблюдать давние стратегические договоренности Украины с Венецианской комиссией, которыми предусмотрено, что все сложные, спорные конституционные вопросы и обеспечение имплементации европейских стандартов в законодательстве передаются на экспертизу в европейские учреждения ДО их принятия в парламенте, а не ПОСЛЕ. Поэтому заявление руководителя МИДУ г-на Климкина сразу после вступления в силу закона: "Сегодня я направил этот закон, как и было договорено, на рассмотрение Венецианской комиссии", - похоже на издевательство.
Пикантности добавила и позиция министра образования, заявлявшей, что таких договоренностей с СЕ нет. Я утверждаю, что упомянутый выше алгоритм - уже традиционный! За единичными исключениями: предыдущая власть иногда злоупотребляла этим из политической целесообразности. Нынешняя, как видим, не впервые пошла тем же скользким путем.
Подчеркиваю: 9 октября Бюро ПАСЕ утвердило решение о проведении срочных дебатов по статье 7 украинского закона об образовании, а уже 12 октября они состоялись. Судя по тому, что для украинской стороны в этой новости с самого начала главным стало обсуждение персоны докладчика - дескать, от этого зависит тональность резолюции, а также что это являются местью Украине неизвестно от кого и неизвестно за что, - Украину просто поставили перед фактом. Поэтому не удивительно, что ПАСЕ в своей Резолюции 2189 (2017) "Новый украинский закон об образовании: главное препятствие для обучения национальных меньшинств на родном языке" небезосновательно высказала свое категорическое недовольство тем, что украинская власть не подала закон в Венецианскую комиссию до его принятия. И содержится беспрецедентное требование придерживаться выводов комиссии после их предоставления в полном объеме.
Отдельный узел неизвестной конструкции
Очевидно, что украинская власть активно использует запрашиваемый ныне обществом тренд поднять украинский язык как объединительную ценность государства и общества. Я, например, за это боролась еще во время принятия так называемого киваловского закона о принципах государственной языковой политики на этапе 2011–2012 гг.
В этом же контексте следует отметить ЗУ "О внесении изменений в некоторые законы Украины о языке аудиовизуальных (электронных) средств массовой информации"; ЗУ "О внесении изменений в Закон Украины "О телевидении и радиовещании" (о доле песен на государственном языке в музыкальных радиопрограммах и радиопередачах)". На сегодняшний день в парламенте ожидают рассмотрения десяток тематических законопроектов. Обзор их содержания приводит к выводу: у украинской власти нет согласованного концептуального видения языковой политики. Это - принципиальная ошибка! Тем более в условиях войны, когда общество особенно чувствительно к новациям в этой тонкой сфере.
Зато имеем очередную рефлексию на содержание отдельного узла в неизвестной конструкции.
Если не определена концептуальная языковая стратегия в государстве, нам важно опереться на подход, который не подлежит никакому сомнению, и наделить интеграционным и коммуникационным значением именно украинский язык как государственный. При этом мировые и европейские подходы всегда требуют гармоничного и стандартизированного объединения, баланса соотношения государственного языка и языков национальных меньшинств, коренных народов. Это общеизвестная европейская аксиома.
Поэтому правительства некоторых стран - соседей Украины и использовали непродуманную "седьмую статью" закона об образовании, очевидно, как повод защитить представителей своей диаспоры. Но, не исключаю, и для начала новой борьбы не только за права людей, но и за влияние, территории и т.д.
Вместе с тем их позиция заставляет анализировать уровень соблюдения прав этнических украинцев в соседних странах. Где на самом деле для нас все так же грустно, потому что не все у них хорошо. В Венгрии украинская диаспора немногочисленна - около восьми тысяч человек. Будапешт официально признал украинский языком национального меньшинства. При этом ни начальных, ни средних школ с украинским языком преподавания там нет. В Румынии проживает около 50 тысяч этнических украинцев. Но там также нет школ с преподаванием на украинском языке. Единственное украинское учебное заведение - Педагогический лицей им. Т.Шевченко в городе Сигету-Мармацией, в котором учится менее 200 учеников. Не говоря уж о России, где, по неофициальной статистике, проживает около 10 млн украинцев, а украинских школ нет вообще.
То есть государства, которые ныне заявляют языковые претензии к Украине, сами не обеспечивают аналогичное право. Но при этом надо признать, к сожалению, что Украина не вела и не ведет системную работу по защите интересов своих соотечественников за рубежом. Статья 12 Конституции, в которой закреплена обязанность государства заботиться об удовлетворении национально-культурных и языковых потребностей украинцев, проживающих за ее пределами, фактически почти мертва. Точнее, убита. В нашем МИД на нынешнем этапе исчезло структурное подразделение в сфере международного сотрудничества по вопросам науки, технологий и образования (!). Недавно проанализированная практика свидетельствует, что подразделение по вопросам зарубежного украинства не обеспечивает эффективную политику в этом направлении.
Языковые права меньшинств все-таки сужены
Власть должна понимать, что соседние страны столь жестко реагируют на новую языковую образовательную норму еще и потому, что предыдущая редакция закона об образовании содержала ссылку на статью 20 печально известного Закона Украины "О принципах государственной языковой политики", которая также называется "Язык образования". Несмотря на реальную конституционную конфликтность многих норм этого закона, именно в этом вопросе он задал очень широкие, преимущественно европейские параметры. В частности, в отношении двуязычия: свободный выбор языка обучения, при условии обязательного изучения государственного языка в объеме, достаточном для интеграции в украинское общество; гражданам Украины гарантируется право получения образования на государственном языке и региональных языках или языках меньшинств на всех уровнях образования в государственных и коммунальных заведениях, сеть которых создается согласно потребностям граждан; установлен порядок определения потребности граждан в языке обучения; стимулируются или обеспечиваются условия для поддержания немногочисленных языковых групп; во всех общих средних учебных заведениях обеспечивается изучение государственного языка и одного из региональных языков или языков меньшинств, а в учебных заведениях с обучением на региональных языках изучение предметов ведется на региональных языках (за исключением украинского языка и литературы, изучение которых ведется на украинском языке).
С появлением нового закона об образовании объем гарантий сузился. Поэтому, исходя из формально-правовых оснований, правомерно ставится вопрос об уменьшении объема языковых прав национальных меньшинств, коренных народов. Что также запрещено статьями 22, 24, 64 Конституции Украины.
Сложность практической ситуации в нашей стране заключается в том, что немало учеников школ национальных меньшинств не знают украинского языка. Президент во время выступления в ПАСЕ упомянул о Берегово, где 75% выпускников школ не сдали экзамен по украинскому языку. Это также действительно прогнозируемая дискриминация этих детей на будущее в своем государстве. Нам это действительно нужно исправлять. И то, что общим языком обучения в Украине является государственный, направлено на исправление этой ситуации и положительно, с точки зрения национальной безопасности. В Резолюции ПАСЕ 2189(2017) также отмечено, что знание государственного языка - фактор социальной интеграции, и государства обоснованно требуют, чтобы государственный язык был языком образования для всех.
Кстати, уже более трех лет КСУ, нарушая все сроки и процедуры, не принимает никакого решения о конституционности Закона "О принципах государственной языковой политики" или отдельных его положений. А в сложившейся ситуации его правовая позиция была бы крайне важна. Однако теперь он должен действовать системно. Потому что 6 октября в КСУ поступило новое конституционное представление о соответствии Конституции Украины (конституционности) ЗУ "Об образовании" в части конституционности предписаний статьи 7. Хочу надеяться, что эти представления не положат снова под сукно.
Это важно для поиска выхода из нынешней ситуации. Кроме того, сейчас я бы посоветовала властным модераторам процесса воспользоваться рожденной ими же юридической коллизией. Дело в том, что сегодня действуют сразу две нормы - статья 7 нового закона об образовании "Язык образования" и статья 20 Закона "О принципах государственной языковой политики" с идентичным названием. Конечно, с юридической точки зрения, эта ситуация - проявление правового нигилизма, однако со стороны законодателя - не было счастья, так несчастье помогло. Эта правовая коллизия, как ни парадоксально, позволяет Венецианской комиссии проанализировать обе коллизионные нормы. Таким образом, во-первых, Украина избежит риска получить большей частью негативный вывод о качестве правового регулирования "седьмой статьи". Во-вторых, выиграет время для устранения этой правовой коллизии с наилучшими европейскими рекомендациями. Настаиваю - воспользуйтесь сейчас хотя бы этим! За державу обидно…
Кто-то забыл о евроинтеграции?
Действующие международные договоры, Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств и Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств - нейтральны в определении государственного языка. Однако их дух направлен на то, чтобы ни государственная, ни другие языковые группы не подвергались губительной дискриминации.
Однако, сравнивая содержание европейских стандартов, можно увидеть ряд гарантий, которые все же нарушены в Законе Украины "Об образовании".
Поэтому в дальнейшем в столь важном и сложном вопросе принципиально должен соблюдаться справедливый баланс между функционированием государственного языка, с одной стороны, и обеспечением языковых прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, коренным народам, - с другой, а также поддержка гармоничного сосуществования между разными лингвистическими группами страны. Украинская власть должна найти более продуманные законодательные механизмы и их гарантии, чтобы достичь необходимого баланса. И с правовой, и с политической точек зрения это вполне возможно. Если действовать мудро и взвешенно, следовать алгоритму и логике прежде всего Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств и Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.
Что же касается перечня мер, направленных на поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в сфере образования, то именно Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств, четко указывая на обязательство "в пределах территории, на которой такие языки используются, согласно состоянию каждого из таких языков и без вреда для преподавания официального языка государства", предусматривает возможность предоставить дошкольное, начальное, среднее, профессионально-техническое, университетское или иное высшее образование на соответствующих региональных языках или языках меньшинств, по крайней мере тем лицам, которые сами, или в соответствующих случаях семьи которых, этого желают и количество которых считается для этого достаточным, предлагает по каждому из уровней образования многовариантные перечни, возможные формы работы. Поэтому нужно учесть, какие из предложенных европейских практик нужны Украине.
Хартией предусмотрено также создание наблюдательного органа, который будет контролировать меры и прогресс, осуществленные в сфере начала или развития преподавания региональных языков или языков меньшинств, будет составлять периодические доклады о своих выводах и обнародовать их. И это также следует обязательно сделать.
То есть речь идет о формуле применения правовых стандартов, а уже на их основе - формирование соответствующих практик, в зависимости от финансовых и других ресурсных возможностей государства. А не наоборот! Политика должна быть гибкой, инклюзивной, с учетом потребностей, с уважением к людям.
Государству срочно нужен диалог со своими национальными сообществами. Нужен план действий в этом вопросе. И ПАСЕ в своей Резолюции 2189 (2017) уже указала, что трех лет для перехода на новую языковую политику в образовании мало. Следует прислушаться. Нужно думать о формировании постоянного финансово-бюджетного ресурса, интеллектуального ресурса, нужны глубокие исследования проблем и прогнозирование реализации языковой политики.
Вопрос слишком политизировался. И об этом свидетельствует небывало острый характер его обсуждения во время принятия соответствующей Резолюции ПАСЕ 12 октября 2017 г. Среди прочего, впервые за время существования ПАСЕ президенту страны сделали замечание, что он говорит о готовности прислушаться к рекомендациям Венецианской комиссии после того, как собственноручно этот закон уже подписал.
ПАСЕ рекомендует Украине проанализировать лучший опыт стран - членов Совета Европы в сфере обучения на государственных языках с использованием специальных методов обучения, предназначенных для школ с региональными языками или языками меньшинств, и рассмотреть возможность его применения.
Я не разделяю успокоительного внушения руководителя украинской делегации в ПАСЕ народного депутата Владимира Арьева, который призвал "не делать трагедии" из Резолюции ПАСЕ, поскольку она представляется ему "больше политической" и "не требует от Украины законодательных шагов". Потому что пусть не трагичность, но все-таки в определенной мере знаковость резолюции для Украины на самом деле кроется именно в ее политическом значении. Надо понимать, что речь идет о судьбе страны. Законодательные нормы, такие как "седьмая статья", на самом деле могут быть для нее шансом объединить общество и добиться уважения партнеров. И если происходит наоборот, то это повод серьезно задуматься. Ситуация требует предпринять мудрые и взвешенные шаги.