На самом деле необходимость налоговой амнистии (или, если хотите, нулевого декларирования) в нашей стране мало у кого вызывает сомнения. Все специалисты едины в том, что ее проводить надо. Вопрос только - когда и как. И здесь уж копья ломаются не на шутку.
Сегодня в кулуарах власти все настойчивей звучит идея о необходимости скорейшего проведения налоговой амнистии (НА). Некоторые депутаты считают, что ее надо проводить немедленно, используя средства, собранные от ее проведения, в частности, в качестве компенсатора потерь бюджета вследствие отмены налога на прибыль и введения налога на выведенный капитал - еще одной, мягко говоря, сомнительной инициативы власти. Вот и Нина Южанина, глава налогового Комитета ВР, на своем официальном сайте записала: "… кампания по добровольному декларированию иностранных активов должна взять старт самое позднее - в начале следующего года, ведь вскоре Украина присоединится к многостороннему обмену налоговой информацией, из-за чего сведения о счетах, открытых налоговыми резидентами Украины в других юрисдикциях, станут доступными контролирующим органам уже после 2019 года".
В любом случае, безотносительно к прошлым ошибкам и сегодняшним мотивам инициаторов, по нашему мнению, проведение амнистии накануне выборов приведет к ее провалу. Почему? Давайте разберемся.
Разберемся, не останавливаясь на всех проанализированных нами ранее ("Капризная дама" ZN.UA от 27.02.2015 г.) условиях успешности НА: конфиденциальности данных о налогоплательщиках, ее стоимости, информированности населения и т. д. Бесспорно, эти факторы также важны. Однако их значение не сравнимо с двумя, по нашему мнению, наиболее важными условиями: доверием налогоплательщиков к власти и интегрированности НА в ход всей налоговой реформы. Именно эти два фактора позволяют оправдать налоговую амнистию в глазах добросовестных налогоплательщиков (несправедливо наказанных самим ее проведением), придают ей смысл и значение. Конечно, и они не гарантируют успешность ее проведения на 100%, но их отсутствие обрекает НА на полный, абсолютно предсказуемый провал еще до ее начала.
Вопрос доверия
Залог успеха налоговой амнистии - в доверии граждан к власти. Ведь ее целью является заставить налогоплательщика добровольно, в здравом уме и трезвой памяти, достать из закромов, офшоров и матрацев пусть не последние, но очень родные ему сбережения, засветив государству, во-первых, их наличие, во-вторых, подтвердив тем самым нарушение налогового (а возможно, и не только) законодательства, совершенное им в прошлом. Человек, идя на этот шаг, должен быть абсолютно уверен в отсутствии для себя каких-либо негативных последствий. Власть должна убедить его в своей предсказуемости и невозможности последующего изменения правил амнистии после ее завершения.
Мне очень импонирует пример двух амнистий в Казахстане и Киргизстане, которые проводились почти одновременно в 2007 г. Первая - пример успешных амнистий для учебников по налогообложению: власти удалось легализовать 8,7% ВВП под немаленькую ставку в 10%. Вторая - полный провал и позор. Одно и то же время, схожие правила - и такой разный результат. По нашему мнению, ответ один - доверие к власти президента Н. Назарбаева и недоверие к власти в соседнем Киргизстане.
Очевидно, что сегодняшняя власть, не только дискредитировавшая себя в глазах общества, но и отметившаяся двойными стандартами при преследовании "не своих" чиновников и депутатов, засветивших в своих е-декларациях "нажитое непосильным трудом", вряд ли сможет кого-то убедить в честности своих намерений. Тем более на протяжении последних месяцев своей каденции. Но даже если допустить, что память налогоплательщика девичья и он готов в сотый раз поверить обещаниям власти уходящей, понятно, что выполнять или не выполнять данные обещания будут уже другие люди. И эти люди вполне могут пересмотреть политику в отношении раскрытых активов, "кошмаря" доверчивых налогоплательщиков в рамках закона, но по другим основаниям (скажем, квалифицируя прошлые уклонения по другим статьям УК), или изменив закон.
Сомнения вызывает также соблюдение конфиденциальности информации о раскрытых активах. С такого рода недоверием в 2016 г. столкнулась абсолютно политически стабильная РФ, которая, несмотря на благоприятные условия амнистии, смогла собрать только 7200 налоговых деклараций. Минфин РФ открыто признал, что неудача амнистии вызвана недоверием к власти и боязнью репрессий против раскрывшихся уклонистов. В уже упомянутом ранее Казахстане власть, к слову, публично сожгла поданные налогоплательщиками декларации, продемонстрировав, таким образом, отказ от намерений преследования.
В плоскости доверия к власти лежит также вопрос безопасности раскрытых активов. Государство, допустившее еще утром экспроприацию денежных средств своих граждан путем ликвидации огромного количества банковских учреждений, не может надеяться, что вечером того же дня в банки выстроится очередь из будущих вкладчиков. А хотим мы или нет, банковские учреждения должны стать одними из активных участников налоговой амнистии. Кроме того, говоря о безопасности, мы, конечно, имеем в виду и развитое в стране полугосударственное рейдерство, да и вообще бандитизм, которые менее всего содействуют благоприятному климату для привлечения капиталов. Безопасность активов, а никак не размер украинских налоговых ставок, является основным стимулом для богатых украинцев (от бизнесменов до чиновников) выводить и хранить свои сбережения за границей. Так как же вы заставите их вернуться в страну, где криминогенная ситуация ухудшается с каждым днем, а право собственности гарантируется только степенью приближенности к власти?
Здесь показателен пример Индонезии, где одним из условий легализации активов, репатриированных в страну во время амнистии 2016–2017 гг., было условие их инвестирования в номинированные в рупиях финансовые активы правительства, государственного банка либо специального финансового учреждения страны сроком минимум на три года. И если в целом НА в Индонезии считается успешной (она вывела из тени рекордные 365 млрд долл.), то в части репатриации денег, выведенных за границу, амнистия выполнила поставленный план только на 14,6%. Т. е. налогоплательщики, с одной стороны, приняли активное участие в амнистии, а с другой - не захотели доверять свои активы правительству.
Не самоцель, а средство
Налоговая амнистия не самоцель, а часть взаимосвязанных мероприятий по выведению не только экономики государства, но общества в целом из тени. Это этап, который должен предшествовать и сопрягаться с реформой расчетных операций и налогообложения доходов. За рубежом это называется Pull and Push Strategy, когда амнистия дает не только преимущества для раскрывших активы, но и предполагает негативные последствия для тех, кто активы не раскрыл. Таковыми последствиями может быть в первую очередь ужесточение налогового контроля (J. Ross, 2012).
То есть амнистия - это подготовка к ужесточению контроля над уплатой налогов. Она может и должна повлечь за собой расширение полномочий фискальной службы по доступу к налоговой информации и проверке налогоплательщиков. Налоговая амнистия в Ирландии 1999 года, считающаяся одной из самых успешных, значительно пополнила бюджет и раскрыла 3675 уклонистов потому, что по ее завершении Ирландия отказалась от т. н. номерных, т. е. анонимных банковских счетов.
В нашем случае достаточно серьезным стимулом для уклонистов, хранящих свои средства за границей, является CRS MCAA - конвенция об автоматическом обмене налоговой информацией. Согласно ей, нам должны передавать информацию об операциях на счетах всех резидентов Украины (Reportable Persons) и компаний (в т. ч. с пассивными доходами), которые пребывают в их собственности, по единому стандарту (CRS). Однако украинская власть, несмотря на многочисленные попытки отдельных должностных лиц Минфина и депутатов от оппозиции (см. законопроект №6503), последовательно игнорирует подписание документа, не в пример 102 другим странам, в числе которых есть даже Уругвай и Вануату.
Механизмами, которые могли бы следовать за амнистией, побуждая гражданина заплатить налоги, являются уменьшение граничной суммы наличных расчетов, косвенные методы налогового контроля (контроль по затратам) и всеобщее декларирование. Однако мы бы пошли дальше и связали бы НА с реформой (или, если хотите, с усовершенствованием) всего налогообложения доходов физических лиц, введя посемейное налогообложение как альтернативу налогообложению индивидуальному, прогрессию ставок, расширение перечня налоговых вычетов (налоговой скидки); усовершенствование механизма налогообложения ФЛП на общей системе одновременно со сведением к минимуму единого налога (только для микробизнеса) и распространением учета операций через РРО (и аналоги) на весь оборот товаров и услуг. Также необходимо серьезно задуматься над объединением обязательных платежей с базой налогообложения в виде доходов (ВЗ, НДФЛ, ЕСВ) в единый налог на доходы с одновременным снижением ставки.
Такая амнистия имеет цель, смысл. Однако очевидно, что сегодня пакет подобных изменений не только не готов, но даже не положен на бумагу в качестве предложений. То, что предлагают нам сегодня, - это, пользуясь вакуумом норм, регулирующих международный обмен налоговой информацией, легализовать финансовые капиталы тех, кто, скажем мягко, не вполне может объяснить их происхождение, создав для таких капиталов достойную финансовую историю. Почему это предлагают именно сейчас, а не, как это было бы логично, четыре года назад? Ответ напрашивается сам по себе…
Однако амнистия - это не то, что проводится для определенного круга лиц. В ней должны принять участие все наши граждане. Сотни тысяч украинцев, получающих зарплаты в конвертах и даже не помышляющих о счетах на Кипре, также должны вывести свои сбережения на свет (к слову, речь должна идти не только о деньгах, но и неденежных активах разных видов). А ведь их в этом надо еще убедить, т. е. амнистии должна предшествовать колоссальная информационно-разъяснительная работа.
Если все наше общество не будет массово вовлечено в проведение НА, она не достигнет своей основной цели - обеспечение законопослушности налогоплательщиков (taxpayers' compliance) в период после амнистии. Она превратится в простую индульгенцию накопленных разными способами капиталов правящей верхушки. Мы не считаем, что это правильно и полезно для страны. Мы полагаем, что налоговая амнистия должна быть направлена в первую очередь на граждан, заработавших своим тяжелым трудом небольшие сбережения, которые они не смогли (т. к. получали у работодателя в конверте), не захотели (получая из-за границы от работающих родственников, от бизнеса здесь) задекларировать. Они - цель амнистии. На них и для них должно и будет строиться финансовое благосостояние страны.
Конечно, мы должны обеспечить максимальный возврат денег, выведенных крупным бизнесом и чиновниками за границу. Однако эта цель будет достигнута сама по себе, если НА станет для большинства граждан страны (пусть это и звучит сегодня пафосно и наивно) финансовой национальной идеей, стартером, перезапускающим двигатель финансов в обществе. Люди должны поверить в то, что выведенные деньги не только не будут отняты у них, но и смогут быть использованы ими на развитие себя, а значит, и своего государства.
Вспомним пример недавней НА в Аргентине. Президенту Маурисио Макри, который своим избранием прекратил 12-летнее правление левых в Аргентине, удалось консолидировать общество вокруг либеральных идей. С одной стороны, он запланировал направить собранные от амнистии деньги на погашение долгов по пенсиям, повысив покупательную способность населения, с другой - предложил обществу либеральные реформы, в которых могут быть использованы чистые капиталы. Макри объединил общество. Налоговая амнистия, проведенная в 2016-2017гг. в три этапа, вывела на свет рекордные 177 млрд долл. и более 110 тыс. задекларированных различных активов, став первым этапом нового развития страны. К слову, предыдущие амнистии были крайне неудачны.
С другой стороны, налоговая амнистия в Индии, проведенная почти одновременно с Аргентиной - в 2016 г., легализовала только 3% капитала, находящегося, согласно подсчетам правительства, в тени. И мы бы не усматривали причины разных результатов только в различиях ставок и условий НА. Главное - то, что аргентинцы поверили в себя, свою власть, свою страну, а индусы - нет.
Налоговая амнистия - сама по себе зло. Зло меньшее, по сравнению с теневой экономикой. Однако она вредна тем, что наказывает добросовестного налогоплательщика. Поэтому ее можно применять только как исключение. Об этом, в частности, сказал European Court of Justice в решении по делу European Commission vs Italy от 17.07.2008 г., осуждая практику Condono fiscale - амнистий, проводимых в Италии в ХХ веке 57 раз.
Итак, вполне логично провести НА в поствыборный период, новой власти, хорошо подготовившись к ее проведению, с учетом соответствующих смежных реформ, и максимально проинформировав население. Однако почему-то действующая власть пытается ускорить процесс…
Украина не может экспериментировать с налоговой амнистией много раз. Хорошо подготовить решение о ее проведении, правильно выбрав время и минимизировав риски, важно не только потому, что ее провал - это недополученный доход бюджета. Провал НА сегодня в Украине будет иметь катастрофические последствия. Второй попытки не будет! Любая повторная амнистия, проведенная на протяжении короткого промежутка времени после первой, как правило, неуспешна (возьмите, к примеру, второй этап амнистии капиталов в Бразилии в 2016 г.). И неудача налоговой амнистии приведет не просто к утрате Украиной (по крайней мере, сейчас) шанса вывести из тени огромный, накопленный на протяжении 30 лет капитал. Это не только не даст нашим гражданам возможность начать новую финансовую жизнь, а нашей экономике ресурс для развития. Это отложит надолго развитие нашей страны в целом, заморозив еще на неопределенное время постреволюционное болото фейковых реформ.
Мы все должны согласиться и принять НА и следующие за ней всеобщее декларирование, ужесточение налогового контроля и требований к расчетам в наличной форме как серьезный шаг на пути нашего общества вперед - к прозрачности и эффективности наших финансов, к равности и нейтральности налогообложения и богатых, и бедных, а значит, и к социальной справедливости и честности общества в целом. Но это, конечно, только в том случае, если мы не дадим превратить налоговую амнистию в очередной реформаторский фейк…