К сожалению, война быстро не закончится, а последствия ее будут влиять на Украину еще не одно десятилетие. Поэтому ждать завершения войны для начала восстановления страны не стоит — мы потеряем время, которого и так нет. Нам нужна сейчас концентрация усилий не только на фронте, но и в тылу.
Региональная специализация военного времени уже сложилась самостоятельно — Восток и Юг держат фронт и истощают врага, Центр и Запад обеспечивают фронт всем необходимым.
Работы у всех много, она сложна сегодня и не менее сложной будет завтра — когда будем восстанавливать страну, поэтому логичное прозрачное и умное планирование восстановления и развития Украины является едва ли не важнейшей задачей после задачи победить на фронте.
Что нужно сохранить, а что изменить в региональной политике, чтобы помочь Украине победить и быстрее встать на ноги?
Влияние войны на ситуацию в регионах
Разработка новой политики регионального развития нуждается во всестороннем анализе и оценке нынешней ситуации, связанной с войной, и ее влияния на ситуацию в Украине в целом, а также в регионах и территориальных громадах.
Это в частности:
- Оккупация украинских территорий
По состоянию на середину мая 2022 года значительная часть украинской территории оккупирована, на части идут активные боевые действия, освобожденные территории частично заминированы.
Как видно из этой карты, от Харькова до Николаева оккупирована большая полоса украинских земель (около 20% всей территории государства), полностью утрачены порты на Азовском море, заблокированы украинские порты на Черном море. Враг пытается уничтожить все возможности для вывоза товаров морскими путями, которые являются основными для экспорта украинской продукции, в частности продовольствия. Альтернативные транспортные возможности в краткосрочной перспективе не смогут перекрыть потребности.
- Вынужденная миграция
Миллионы украинцев покинули свои дома как в регионах, где проходили или идут боевые действия, так и там, где боевых действий не было. Многие люди выехали за границу. По состоянию на май 2022 года более 11 миллионов украинцев были вынуждены покинуть места своего постоянного проживания.
Здесь следует отметить, что более или менее точная статистика по количеству, возрастного и полового состава вынужденных переселенцев не сформирована по разным объективным и субъективным причинам, поэтому мы пользуемся доступными и достаточно объективными источниками.
Официальная статистика утверждает, что по состоянию на середину мая 2022 года, в статусе внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) зарегистрировались около 2,5 миллиона человек. Но люди, поселившиеся у своих родственников в других регионах, довольно часто не регистрируются как ВПЛ, надеясь на скорое возвращение.
Как свидетельствует международный опыт, чем дольше нет условий для возвращения, тем меньше людей вернется на свое прежнее место жительства, когда такие условия наступят. Поэтому с высокой вероятностью можно предположить, что многие из тех, кто зарегистрировался как ВПЛ по новому месту жительства, могут не вернуться в места, откуда выехали, и это существенно повлияет на систему расселения в Украине и размещение продуктивных сил в украинских регионах.
Больше всего людей выехало из Харькова и Харьковской области, Киева и Киевской области (более 500 тысяч человек на город и область) а также Донецкой области (более 390 тысяч), более 100 тысяч человек выехали из Запорожской, Херсонской, Николаевской, Луганской, Черниговской областей. Если вероятность возвращения в Киев и Киевскую область довольно высока, то в отношении других областей ситуация не очень оптимистичная.
В то же время в западных областях Украины доля официально зарегистрированных ВПЛ составляет свыше 10% населения. В пределах областей расселение ВПЛ тоже довольно неравномерное. Это создает дополнительную нагрузку на социальную инфраструктуру, отчасти провоцирует напряженность в обществе.
Следует также отметить, что среди тех, кто выехал за пределы Украины, значительную часть составляют женщины фертильного возраста и дети, их возвращение необходимо для будущего Украины. Для этого нужно понимать, куда они могут вернуться и насколько быстро.
В одном из исследований состава украинских беженцев в Польше есть такие данные: средний возраст беженцев — 38 лет, 61% имеют высшее образование и всего 56% планируют вернуться в Украину после завершения войны.
- Разрушение инфраструктуры
За время войны Россия разрушила тысячи объектов инфраструктуры (разрушение продолжается до сих пор, поэтому точное количество уничтоженного сейчас оценить невозможно), в частности и те, что очень важны для восстановления регионов и их развития, — аэропорты, мостовые переходы, жилье и объекты социального характера для возвращения людей.
Оценка разрушенного еще не завершена, поскольку на сегодняшний день нет доступа на некоторые территории. Также количество разрушенных объектов постоянно увеличивается, потому что Россия продолжает наносить ракетные удары даже по далеким от фронта городам, артиллерийскими и бомбовыми ударами поражает города и села вдоль линии фронта и северо-восточных границ Украины.
Пограничные территории Черниговской и Сумской областей едва ли не ежедневно подвергаются вражеским обстрелам, что сдерживает возвращение людей в места их постоянного проживания и восстановление поврежденного жилья или инфраструктуры.
- Утрата транзитного потенциала
До войны Украина позиционировала себя как мощное транзитное государство, мост между Европой и Азией. Через Украину пролегал ряд международных транспортных коридоров, еще несколько планировали построить. Сейчас этот потенциал утрачен, очевидно, надолго, что в свою очередь обрекает на существенное сокращение экономических возможностей для развития большинство украинских территорий, прилегающих к российской и белорусской границам.
Утрата транзитного потенциала, закрытые границы на восток и север меняют приоритеты планирования и восстановления/строительства дорог, открытия новых транспортных коридоров.
- Деиндустриализация промышленных городов и регионов
Самые большие разрушения испытали и испытывают промышленные города и регионы Украины. Так, в Мариуполе разрушены самые крупные меткомбинаты — им. Ильича и «Азовсталь» группы «Метинвест», общие потери налогов от уничтожения предприятий могут достигать около 50 млрд грн. Разрушены или сильно повреждены Лисичанский и Кременчугский НПЗ, многие предприятия или цеха предприятий Харькова, Киева, Чернигова, Николаева, Сум, Ахтырки и других. Во избежание уничтожения или захвата, более полутора тысяч предприятий пытаются вывезти оборудование и работников подальше от фронта, в центральные и западные регионы Украины.
Так происходит деиндустриализация городов и регионов, определявших промышленный потенциал Украины. Это существенно влияет сейчас и будет влиять в будущем на размещение продуктивных сил на территории Украины и определять возможности возвращения или невозвращения людей в эти промышленные города и регионы.
Следовательно, война для Украины сегодня — это не только текущие потери людей и экономики, но и длительные негативные последствия и ограничения будущего развития на годы. Это стоит принять как объективную реальность и делать шаги, минимизирующие негативное влияние этих вызовов на существование и развитие государства.
Несмотря на продолжение войны, уже сегодня надо планировать как восстановление пораженных территорий, так и создание условий для скорейшего возвращения в Украину беженцев, возвращения в места постоянного проживания значительной части вынужденных переселенцев, восстановления местной, региональной и национальной экономики.
Все это требует по-новому оценить действующие планировочные документы, в частности Государственную стратегию регионального развития (ГСРР-2027), пересмотреть наши новые ограничения, вызванные войной, и новые возможности, если мы получим статус кандидата на членство в ЕС, и подготовить реалистичные, но вместе с тем амбициозные планы восстановления и развития страны. Понимая при этом, что такие планы являются частью государственной региональной политики.
Вместе с тем мы не можем забывать о скорейшем налаживании региональной экономики условного тыла, которая является важным фактором нашей стойкости в войне.
Восстановление. Ключевые тезисы
Восстановление Украины — это не только и не столько о восстановлении разрушенного врагом, это восстановление полноценной жизни в городах и селах, формирование новой экономики с учетом новых реалий — перманентной угрозы войны со стороны России (вместе с тем мы должны понимать, что угроза продолжает существовать и со стороны Беларуси, которая по сути сегодня является сателлитом РФ).
Для планирования восстановления и будущего развития регионов кажется целесообразным выделить три макрорегиона: Восточный (фронтир) — территории/регионы вдоль границы с РФ и РБ, где уровень угрозы прямого военного вторжения самый большой и где должны размещаться много военных объектов сдерживания врага; Центральный (опора) — территории/регионы, граничащие с территориями фронтира, с умеренным уровнем угрозы военного вторжения; Западный (тыл) — регионы в западной части Украины, расположенные ближе всего к странам ЕС, где существует минимальная угроза прямого военного вторжения со стороны РФ/РБ.
С учетом такого макрорегионального деления следует планировать возможную специализацию этих макрорегионов. Определять самую оптимальную структуру региональной экономики, размещение производственных мощностей, планировать систему расселения, пересматривать транспортные коридоры и логистику.
Приоритеты и этапы восстановления
- Несмотря на отличия между регионами, спекуляции на тему разных сортов украинцев, распространяемые промосковскими политиками, медиа и агентами ФСБ, Украина в сложное время войны оказалась довольно сплоченной страной. Одним из важных факторов территориальной сплоченности Украины является крепкий каркас главных городов: Киев — север, Львов — запад, Харьков — восток, Днепр — центр, Одесса — юг. Поэтому удары врага по ключевым городам каркаса не случайны. Восстановление этого каркаса, соединение этих городов между собой, достижение максимальной взаимодополняемости экономик, образовательного и культурного пространства этих городов — залог целостности Украины и ее ускоренного развития, поэтому является приоритетом номер один в восстановлении. В рамках этого приоритета на первом этапе нужны быстрые шаги в таких направлениях:
1.1. Восстановление коммуникаций в пределах Киевской агломерации.
1.2. Восстановление взлетно-посадочных полос и оборудования аэропортов Киева для принятия критически-важных грузов и международного авиасообщения.
1.3. Восстановление мостов вокруг Киева, расчистка и ремонт полотна международных трасс из Киева на запад, а также на Одессу и Харьков.
1.4. Восстановление логистических центров вокруг Киева, способных принимать и накапливать грузы из-за границы.
- Восстановление регионов будет требовать быстрой доставки критически важных грузов и соединения ключевых городов — логистических центров с Киевом и иностранными государствами, поэтому приоритетным является восстановление возможностей для принятия транспортных самолетов аэропортами в Харькове, Одессе, Днепре, Львове, Виннице (восстановление аэропортов возможно при условии прекращения боевых действий или установки надежной системы ПВО).
- Восстановление пораженных территорий.
Нужно внедрить в нормативное регулирование новое понятие — пораженные территории. Это территориальные громады или их части, пострадавшие от боевых действий на их территории или ракетно-бомбовых/артиллерийских ударов.
Для таких территорий определить категорийность с учетом степени разрушений и потерь населения, в частности вследствие эвакуации. Для каждой категории нужно сформулировать объективные критерии, создать карту таких территорий, каждую территорию подробно описать, чтобы утвердить самое оптимальное решение по восстановлению или отказу от восстановления.
Восстановление пораженных территорий должно проходить на основе понимания реальных возможностей возвращения населения, оставившего эти территории.
В целом нужно привлечь социологические службы для оценки желания вынужденных переселенцев вернуться в места постоянного проживания и условий такого возвращения.
- Строительная индустрия
Восстановление разрушенного будет нуждаться в большом количестве строительных материалов.
Необходимо развернуть сеть модульных предприятий по производству современных строительных материалов в Украине как можно ближе к территориям, подвергшимся самым большим разрушениям. Это даст возможность использовать местное сырье и создать рабочие места для людей, потерявших работу вследствие войны.
Нужно налаживать производство сборных конструкций для строительства жилья и объектов социальной сферы по сухим технологиям, которые можно быстро привязывать к местности и возводить за очень короткие сроки.
- Восстановление разрушенного жилья, строительство жилья в новых местах поселения вынужденных переселенцев
Нужно максимально быстро вернуть людей из-за границы, а также по возможности — из регионов, куда они выехали, скрываясь от войны. Вместе с тем следует понимать, что каждый дополнительный месяц, проведенный за пределами прежнего места жительства, уменьшает количество желающих вернуться. Возвращение жителей в прилегающие к границе с РФ города и села будет менее привлекательным из-за постоянной угрозы со стороны РФ.
В то же время в части территориальных громад западных регионов будет ощущаться нехватка жилья для тех ВПЛ, которые решат там остаться. Поэтому надо решать проблему с обеспечением жилья для ВПЛ в западных и восточных регионах по разным схемам, которые должны быть разработаны.
Все новое строительство жилья следует планировать с учетом адаптации к климатическим изменениям, наличия общественных пространств совместного пользования, доступности основных публичных, культурных, торговых услуг, отдыха и оздоровления.
Планирование восстановления поселений должно основываться на понимании их экономических возможностей. Жилье—работа—отдых.
- Восстановление социальной инфраструктуры
Восстановление разрушенных школ должно осуществляться с учетом новых потребностей и требований к школьным помещениям. Отчасти следует рассмотреть возможность адаптации к потребностям образования других общественных помещений, оставшихся неповрежденными, — домов культуры, торговых центров и т.п.
Восстановление разрушенных учреждений здравоохранения может осуществляться с учетом новых подходов к системе здравоохранения, которая должна быть достаточно децентрализованной и технологически хорошо оснащенной, предусматривать наличие значительного количества частных учреждений.
- Энергетика
Восстановление поврежденных сетей электро- и газоснабжения, максимальная переориентация с традиционного газоснабжения на электроэнергетику — атомная энергия плюс зеленая энергия.
Строительство предприятий, перерабатывающих уголь, торф, кукурузу в редкие или газообразные энергоносители.
С учетом ограниченных возможностей украинского экспорта зерновых и высокой зависимости Украины от импорта дизельного горючего и бензина, следует быстро развернуть производство биодизеля и биоэтанола на небольших рассредоточенных по регионам современных предприятиях, перерабатывающих рапс, кукурузу, свеклу, картофель, другие культуры в энергоресурсы.
На территориях, близких к границе с РФ, где существенно уменьшается количество населения, усложняется ведение предпринимательской деятельности, создание производств вряд ли возможно. Здесь нужно расширять залеснение территорий перспективными видами древесины: как топлива и как сырья для мебельных производств.
- Производственная сфера
Восстанавливать в первую очередь нужно предприятия пищевой промышленности, работающие на внутренний рынок, а также высокотехнологические и оборонные. Должны быть максимально замкнутые технологические цепочки производства готовой оборонной продукции на базе украинских предприятий и кооперации с предприятиями стран-союзников. При таком восстановлении оборонных предприятий целесообразно создание совместных производств при участии американских корпораций — производителей вооружений и европейских, в частности польских производителей.
В Центральном и Западном макрорегионах нужно открыть сеть проектных и производственных структур для разработки и изготовления передовой военной техники, в частности через кооперацию с западными компаниями, используя инструменты индустриальных и технологических парков. Заслуживает внимания перемещение в центральные и западные регионы производства критически важного вооружения и боеприпасов из восточных и северных регионов.
Восстановление промышленности должно проходить с учетом усиления ее стойкости к ракетным ударам — сети меньших предприятий в кооперации как альтернатива крупным, универсализация проектных решений для взаимозаменяемости отдельных элементов машин, механизмов, оборудования, особенно для оборонных потребностей.
Для развития регионов, которые больше всего пострадали от военных действий и находятся в пределах Восточного макрорегиона, особую поддержку следует предоставлять микробизнесу домохозяйств, малому и среднему предпринимательству, использующим местное сырье, трудовые ресурсы, ориентирующимся на региональный рынок и менее интересным для поражений со стороны агрессора.
Общие подходы к планированию восстановления регионов
21 апреля 2022 года Указом президента Украины №266/2022 был образован «Национальный совет по восстановлению Украины от последствий войны». Речь идет о комплексном восстановлении всех сфер развития страны, над стратегией которого работали более двух десятков профильных рабочих групп. И поскольку сам Совет не является органом власти с властными полномочиями, разработки Совета должны реализовываться законным образом: через принятие необходимых законов, актов правительства или президента.
Поэтому, не ставя под сомнение важную интеллектуальную и координационную роль Совета в подготовке общего плана восстановления, можно спрогнозировать, что реальное планирование и восстановление Украины и ее регионов будет осуществляться в рамках законов, которые уже есть или которые необходимо для этого принять.
На наш взгляд, рассматривая разные секторы, перечисленные в Положении о Совете, следует помнить, что когда мы говорим о восстановлении, речь идет в первую очередь не о секторе, а о территориях, прямо или опосредованно пострадавших от войны. Именно поэтому крайне важно, чтобы мероприятия по восстановлению регионов и территорий носили комплексный характер, базировались на достоверной информации и достаточно достоверных прогнозах относительно внутренних и внешних угроз и возможностей для соответствующих регионов или территорий.
С учетом изложенного, на наш взгляд, было бы целесообразно не создавать новую нормативную базу под восстановление страны, а развивать систему планировочных документов, уже сложившихся в последние годы и соответствующих лучшей европейской практике нормативного регулирования регионального развития.
Мы понимаем, что разные украинские регионы и территориальные громады понесли существенно разные потери вследствие войны, а следовательно, нуждаются в разных подходах к планированию развития или восстановления. Ведь даже в пределах одного региона есть громады, где большинство поселений были или разрушены из-за боевых действий, или разграблены во время оккупации, и есть громады, где вообще нет разрушений, и обойденные оккупацией.
Поэтому для одних громад актуально быстрое обновление через восстановление разрушеного, а для других — развитие в новых условиях.
И в первом, и во втором случаях речь идет о необходимости определенного синхронизированного планирования восстановления одних и развития других территориальных громад в пределах одного региона.
Все это требует внесения изменений или принятия новой редакции Государственной стратегии регионального развития на период до 2027 года, составляющей которой может быть План восстановления регионов.
Что для этого надо сделать?
- Нужна идентификация и оценка новых вызовов, вставших перед Украиной в целом и отдельными регионами вследствие российско-украинской войны.
Для работы над вызовами нужно собрать информацию о степени разрушения жилой, промышленной, дорожной, прочей инфраструктуры; о количестве ВПЛ: откуда выехали и где разместились; о наличии/разрушении экспортного потенциала по регионам.
- Новая редакция ГСРР-2027 по своей сути должна стать стратегическим планировочным документом для восстановления страны в целом, стабилизации ситуации в регионах и стимулирования их развития в послевоенный период.
- В Стратегии нужно четко обозначить типологизацию макрорегионов по их близости к фронту, последствиям боевых действий/бомбардировок/обстрелов, и определить ориентиры по их специализации в общеукраинском рынке на основе послевоенных возможностей.
- Стратегия должна определить типы пораженных территорий — микрорегионы/территориальные громады, пострадавшие от боевых действий; установить определенную классификацию этих типов в зависимости от объективных показателей степени разрушения инфраструктуры, местной экономики, демографической ситуации.
- Надо пересмотреть систему целей, в частности оперативных, уменьшить количество задач, которые включают эти цели. Стратегические цели и сейчас в целом соответствуют потребностям восстановления страны и развития ее регионов.
- Реализовывать стратегию следует на основе программ, которые вытекают из оперативных целей стратегии, и должны финансироваться из таких источников как Государственный фонд восстановления и регионального развития (ГФВР).
- Программы направляются: на восстановление регионов по определенным подходам относительно принадлежности региона к определенному макрорегиону; на развитие определенных функциональных типов территорий; на достижение сплоченности украинского простора.
На наш взгляд, важно, чтобы планы восстановления регионов и пораженных территорий не рассматривались отдельно от общего планирования развития регионов и территориальных громад.
Для этого, со своей стороны, необходимо определенное усовершенствование законодательства по региональному развитию, по сути, нужно принять новую редакцию Закона «О принципах государственной региональной политики».
Финансирование восстановления и развития регионов
Поскольку восстановление регионов, восстановление пораженных территорий будет требовать значительных финансовых ресурсов, которых нет на местном уровне и довольно мало в государственном бюджете Украины, должен быть создан Государственный фонд восстановления и регионального развития — ГФВР (название условное).
Наполнение этого фонда должно осуществляться из разных источников — в первую очередь конфискованных активов РФ, взносов стран-доноров, кредитов международных финансовых организаций. Именно этот фонд должен финансировать разные программы, направленные на восстановление регионов, которые готовятся согласно Плану восстановления, что является составляющей Государственной стратегии регионального развития.
На момент подготовки этой статьи появилась информация о создании ЕС определенной платформы восстановления Украины. Подробной информации об этом инструменте еще нет, но даже появление такого «финансового пула» не противоречит существованию специального фонда восстановления, который должен регулироваться на основе украинского законодательства. Независимо от его названия, этот инструмент приемлемый и обычный для Европейского Союза.
Для финансирования восстановления, а в дальнейшем — развития регионов и территорий, доноры будут требовать гарантий того, что помощь будет подотчетной и использоваться в публичных интересах; будет распределена справедливо на основании согласованных с ними по форме и наполнению планировочных документов, разработанных инклюзивным способом и по принципу «никакого финансирования без планов, никаких планов без финансирования»; будет использоваться достаточно быстро и эффективно.
Ключевым элементом в обеспечении эффективного использования помощи является адаптивность и маневренность в управлении: именно поэтому оптимальным решением является создание специального фонда — ГФРВ. Доноры также могут пожелать, чтобы помощь была соответственно маркирована (например «Этот проект по разминирование финансируется ЕС»).
Для Украины важно заранее продемонстрировать, что она способна правильно распоряжаться средствами на восстановление. Доказательство того, что правительство осуществляет надлежащее финансовое управление, будет необходимым условием на подготовительных этапах к членству в ЕС. Здесь очень важно установление правил финансирования средствами фонда, максимально приближенных к правилам, применяемым в ЕС в случаях финансирования из предвступительных и структурных фондов ЕС. Это даст двойную выгоду — доверие доноров и подготовку к вступлению в ЕС.
Поскольку правила в ЕС постоянно совершенствуются и адаптируются к определенным ключевым задачам, определенным ЕС для очередного семилетнего планировочного цикла, или к требованиям к странам-кандидатам на членство в ЕС, Украине надо выработать правила финансирования вместе с соответствующими институциями ЕС. Мы должны использовать период восстановления страны и для ее подготовки к членству в ЕС.
Структурные фонды финансируют региональную политику (или политику сплочения), которая является главной инвестиционной политикой ЕС.
Региональная политика ЕС призвана обеспечить гармоничное и сбалансированное развитие всех стран и регионов, а также укрепить экономическое, социальное и территориальное сплочение ЕС. Особое внимание отводится сельским территориям, территориям, пострадавшим от промышленного перехода, и регионам, находящимся в особых природных или демографических условиях, таким как самые северные регионы ЕС с очень низкой плотностью населения, а также островные, трансграничные и горные регионы — в нашем случае это близко к типам территорий, определенных в ГСРР-2027.
Расширение ЕС происходит в соответствии со статьей 49 Договора о Европейском Союзе. Конечно, сейчас ни в одном документе о расширении ЕС нет упоминания об Украине, но если Украина обретет статус кандидата, то ЕС актуализирует законодательство и утвердит новое решение по предвступительному финансированию для Украины.
По сути, правила подготовки к вступлению в ЕС должны стимулировать органы власти в Украине в процессе планирования восстановления регионов и пораженных территорий действовать по правилам, максимально идентичным европейским, и для этого у нас уже есть определенная основа.
В 2015–2022 годах Украина достигла значительного прогресса в реформировании региональной политики при поддержке ЕС и других партнеров.